No dia 25 de outubro de 2021, foi sancionada pelo presidente da República a Lei 14.230/2021, que promoveu alterações do início ao fim na Lei de Improbidade Administrativa (LIA), dando-lhe uma nova roupagem, sistematização e modo de incidência. Dentre as diversas mudanças ocasionadas pelo novel diploma, uma em especial chamou a atenção deste articulista e deu ensejo à ideia de escrever para esta coluna do JOTA dedicada ao Direito dos Grupos Vulneráveis: a transformação do rol exemplificativo de atos de improbidade administrativa, previstos no artigo 11 da LIA (numerus apertus), em rol taxativo (numerus clausus).

O artigo 11 da LIA elenca os atos de improbidade que violam os princípios da administração pública. Anteriormente às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, caso uma conduta praticada por determinado sujeito ativo (funcionário público ou particular em conluio com agente público) não estivesse prevista expressamente no rol dos atos de improbidade do artigo 11, mas ainda assim violasse um dos princípios reitores da administração pública previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), caracterizado estaria o ato de improbidade administrativa.

Tratava-se, portanto, de um rol exemplificativo e aberto de tipos ímprobos, conforme entendimento consolidado por décadas na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Com o advento da Lei 14.230/2021, nova redação foi dada ao caput do artigo 11, sendo suprimida a expressão “notadamente” e adicionado o trecho “caracterizada por uma das seguintes condutas”. Em síntese: o rol aberto e exemplificativo de condutas ímprobas passou a ser taxativo e cerrado.

Diante da referida mudança, inúmeras condutas que desde o nascimento da Lei de Improbidade Administrativa eram punidas pelo sistema de justiça deixaram de ser objeto de análise à luz do direito administrativo sancionador, dentre elas comportamentos gravíssimos e que resultam em graves violações de direitos humanos de grupos vulneráveis. Cito três exemplos como forma de ilustrar a questão.

Exemplo número 1: tortura praticada por agente policial contra preso custodiado em delegacia de polícia. No dia 26/08/2015, o STJ julgou importante Recurso Especial (STJ, REsp 1177910/SE) reconhecendo como ato de improbidade administrativa atentatório aos princípios da administração pública a tortura de preso custodiado em delegacia de polícia praticada por agentes policiais.

Na oportunidade, o STJ foi categórico ao afirmar que:

“Injustificável pretender que os atos mais gravosos à dignidade da pessoa humana e aos direitos humanos, entre os quais se incluem a tortura, praticados por servidor público, quanto mais policial armado, sejam punidos apenas no âmbito disciplinar, civil e penal, afastando-se a aplicação da Lei da Improbidade Administrativa”.

Exemplo número 2: assédio sexual praticado por professor de escola pública contra alunas menores de 18 anos. Em 2013, o STJ foi instado a analisar à luz da Lei de Improbidade Administrativa a prática de atos de assédio sexual praticados por professor de escola pública contra alunas menores de dezoito anos. A conclusão do Tribunal da Cidadania foi uma só:

“A repugnante prática de atentado violento ao pudor, praticado por professor municipal, em sala de aula, contra crianças de seis e sete anos de idade, não são apenas crimes, mas também se enquadram em ‘atos atentatórios aos princípios da administração pública’, conforme previsto no artigo 11 da LIA, em razão de sua evidente imoralidade”.

Exemplo número 3: assédio moral praticado por prefeito contra servidoras municipais. Também em 2013, o STJ foi provocado a analisar a conduta e forma de tratamento de determinado administrador municipal em relação às suas funcionárias. Na oportunidade, o Superior Tribunal de Justiça foi categórico ao afirmar que: “O assédio moral, mais do que provocações no local de trabalho – sarcasmo, crítica, zombaria e trote —, é campanha de terror psicológico pela rejeição”. Ao final do julgamento e seguindo a mesma linha de raciocínio dos exemplos 1 e 2, concluiu o STJ que:

“A prática de assédio moral enquadra-se na conduta prevista no artigo 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e malferimento à impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém”.

Parece-nos um tanto quanto evidente que as condutas analisadas pelo STJ e reconhecidas outrora como atos de improbidade administrativa constituem hipóteses de graves violações de direitos humanos envolvendo vítimas vulneráveis – nos precedentes citados, pessoas privadas de liberdade, mulheres menores de 18 anos e mulheres em ambiente laboral, respectivamente. A aplicação da Lei de Improbidade Administrativa pelo STJ, nesses casos, simbolizava, ao fim e ao cabo, a proteção de direitos humanos de grupos vulneráveis pela via da tutela do patrimônio público.

No Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH), o cenário não é diferente, sendo diversas as manifestações de órgãos e/ou tribunais internacionais de direitos humanos reconhecendo a relação de simbiose entre a tutela do patrimônio público e a proteção de direitos humanos.

Em 2018, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) editou a Resolução nº 01/2018, reconhecendo a corrupção como “um fenômeno complexo que afeta os direitos humanos em sua integralidade – civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais”.

No mesmo documento internacional, a CIDH descreveu com clareza a intensidade com a qual práticas de corrupção e atentatórias à moralidade administrativa afetam grupos vulneráveis:

“A corrupção tem um impacto sério e diferenciado no gozo e no exercício de direitos humanos por parte de grupos historicamente discriminados, como as pessoas em situação de pobreza, mulheres, povos indígenas, afrodescendentes, migrantes pessoas privadas de sua liberdade e afeta especialmente aqueles que são objeto de tráfico e tráfico de pessoas como migrantes, meninas, meninos e mulheres”.

Ainda no âmbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos e seguindo a mesma linha de raciocínio, a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) analisou, em 2019, importante caso envolvendo tutela da probidade administrativa e proteção de direitos humanos de grupos vulneráveis.

Trata-se do caso Ramirez Escobar e outros vs. Guatemala, que versava – entre diversos temas – sobre fraude e burla a cadastros oficiais de crianças e adolescentes (vulneráveis) para fins de adoção internacional. Na oportunidade, reconheceu a Corte IDH:

“as consequências negativas da corrupção e os obstáculos que a mesma representa para o gozo e desfrute efetivo dos direitos humanos, assim como o fato de que a corrupção de autoridades estatais ou provedores privados de serviços públicos afeta grupos vulneráveis de uma maneira particular”.

Há, portanto – e a partir de uma perspectiva multinível – uma relação umbilical entre a tutela da moralidade administrativa (combate à corrupção, proteção do patrimônio público etc.) e a proteção de direitos humanos de grupos vulneráveis.

Mas por qual motivo, então, a reforma realizada na Lei de Improbidade Administrativa foi na contramão de standards protetivos internos e internacionais, deixando de punir graves violações de direitos humanos perpetradas por agentes públicos contra grupos vulneráveis? Não há uma resposta assertiva e categórica para essa indagação, embora algumas premissas apontem para uma determinada direção.

No afã de realizar uma reforma ampla e sistêmica da Lei de Improbidade Administrativa, o Congresso Nacional concentrou seus esforços na formulação de proposições legislativas que surtissem efeitos diretos e imediatos na atuação do gestor público. Com isso, uma das mudanças mais reivindicadas pelos parlamentares consistia justamente na transformação da natureza do rol de atos de improbidade administrativa, previstos no artigo 11, de exemplificativa para taxativa. Para os membros do Congresso defensores dessa alteração legislativa, a natureza exemplificativa do rol funcionava como verdadeira caixa de pandora, causando insegurança jurídica no agir do gestor público. 

Este autor não comunga da mesma opinião. A natureza exemplificativa do rol de tipos ímprobos do artigo 11 funcionava, em última ratio, como uma tábua de salvação da moralidade administrativa, enquadrando na LIA condutas claramente incompatíveis com o ethos da Administração Pública escolhido pelo Poder Constituinte Originário.

Ouso ainda, neste ponto, provocar os queridos leitores desta coluna: alguém discorda que os três exemplos mencionados neste texto deveriam continuar a caracterizar atos de improbidade administrativa? Certamente não! Pois bem.

Desde o advento da Lei 14.230/2021, estas e até outras situações vindouras e inimagináveis ex ante pelo legislador brasileiro – e que podem ser enquadradas como “graves violações de direitos humanos” – não serão mais objeto de tutela pela Lei de Improbidade Administrativa.

No fim das contas, todos saíram perdendo; se, por um lado, o Estado está impossibilitado de alijar de seus quadros, pela via da LIA, servidores que violam direitos humanos de grupos vulneráveis, por outro, grupos historicamente discriminados não figuram mais como vítimas – nem indiretamente – de condutas ímprobas.

É possível afirmar que esta situação toda passou desapercebida pelo legislador brasileiro durante a reforma da Lei de Improbidade Administrativa? Me parece que não. Explico. Além das situações práticas dadas como exemplo ao longo deste artigo, a Lei 14.230/2021 revogou de forma expressa o inciso IX, do artigo 11, da LIA, que havia sido introduzido pelo advento do Estatuto da Pessoa com Deficiência e elencava como ato de improbidade administrativa “deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação”.

Mais uma vez – e agora de forma expressa – a proteção de direitos humanos de grupos vulneráveis foi enfraquecida, desta vez, no âmbito do Direito das Pessoas com Deficiência. Neste ponto, trago à baila um exemplo prático vivenciado a partir da minha atuação como membro do Ministério Público. Não são raros os casos aos quatro cantos do Estado brasileiro em que cidades – sobretudo as de pequeno e médio porte – não possuem estrutura mínima de acessibilidade destinada às pessoas com deficiência.

Prédios públicos inacessíveis, rampas de acessibilidade inutilizáveis dada a precariedade ou seu estado de conservação, ausência de vagas em estacionamento de serviços essenciais, atendimento prioritário em repartições públicas etc. Em resumo, o catálogo de direitos do Estatuto da Pessoa com Deficiência em matéria de acessibilidade não é observado ou implementado na sua integralidade.

Por outro lado, em todas as vezes em que me deparei com a situação a partir da minha atuação funcional, nas mais variadas comarcas em que atuei, a situação foi resolvida na perspectiva dialógica, mediante a realização de audiências públicas, reuniões públicas ou expedição de recomendações administrativas. O resultado da revogação do tipo ímprobo de inobservância de normas de acessibilidade nos leva ao mesmo ponto de chegada anterior: todos perdem; pessoas com deficiência continuarão a sofrer com a falta de acessibilidade em diversas localidades do país e a cobrança dessa situação pelos órgãos de fiscalização e controle se tornou mais difícil, já que foi enfraquecida com a revogação do tipo ímprobo.

Conforme demonstrado ao longo do texto, a reforma da Lei de Improbidade Administrativa resultou em substancial enfraquecimento da proteção de direitos humanos de grupos vulneráveis pela via do direito administrativo sancionador. A solução para evidente retrocesso é uma só: a introdução no rol do artigo 11 da LIA (de lege ferenda) de um tipo ímprobo geral que responsabilize funcionários públicos e particulares em conluio por “graves violações de direitos humanos”, ou, ao menos, a inserção, no referido rol, das condutas citadas ao longo deste texto e outrora consolidadas na jurisprudência do STJ como atos de improbidade administrativa (v.g. tortura de preso em repartição policial, assédio sexual praticado por professor de escola pública contra meninas e assédio moral praticado por gestor público contra servidoras públicas) ou anteriormente previstas em lei (v.g. inobservância das normas de acessibilidade).

Espero que tenham gostado da reflexão! Até a próxima!