A política regulatória brasileira amadureceu de forma significativa nas últimas duas décadas. A institucionalização da Análise de Impacto Regulatório (AIR), da Avaliação de Resultado Regulatório (ARR), da participação social estruturada e, mais recentemente, a consolidação das boas práticas regulatórias pelo Decreto 12.150/2024 aproximaram o país dos referenciais defendidos pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), especialmente pela Recomendação sobre Política e Governança Regulatória e pela série OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy.
Essa trajetória consolidou uma compreensão relativamente estável acerca do que caracteriza uma boa regulação: decisões baseadas em evidências, transparência, proporcionalidade, participação dos interessados, segurança jurídica e avaliação contínua dos resultados produzidos.
Mas a própria evolução da sociedade parece lançar uma nova pergunta: será suficiente medir a qualidade regulatória apenas por esses critérios? Ou a política regulatória está diante de uma nova etapa de amadurecimento, em que também passa a importar, de forma sistemática, quem suporta os custos da regulação, quem usufrui de seus benefícios e quais grupos permanecem à margem de seus resultados?
A discussão não surge do acaso.
Nos últimos anos, a OCDE passou a enfatizar, de forma crescente, agendas relacionadas ao governo aberto, à formulação de políticas públicas centradas nas pessoas (people-centred public governance), ao fortalecimento da participação social e ao aperfeiçoamento das evidências que subsidiam a tomada de decisão pública. Embora esses documentos não utilizem propriamente a expressão “Regulação Inclusiva”, todos caminham na direção de políticas públicas mais responsivas às diferentes realidades vividas pelos cidadãos.
No Brasil, esse movimento também encontra respaldo institucional. A Constituição de 1988 consagra, ao lado da igualdade formal, o compromisso com a redução das desigualdades sociais e regionais. Mais recentemente, no julgamento da ADPF 973, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de racismo estrutural e reafirmou o dever do Estado de formular políticas públicas capazes de enfrentar desigualdades persistentes. Ainda que a decisão não trate especificamente de política regulatória, ela reforça uma mensagem relevante: decisões públicas não podem ignorar os efeitos concretos que produzem sobre grupos distintos da sociedade.
Talvez seja justamente nesse ponto que a política regulatória brasileira encontre sua próxima fronteira.
Propõe-se aqui a expressão Regulação Inclusiva para designar uma agenda ainda em construção, voltada à incorporação sistemática da análise de impactos distributivos ao ciclo regulatório. Não se trata de criar uma nova modalidade de regulação nem de substituir os fundamentos da Better Regulation. Ao contrário, a proposta consiste em ampliar seu alcance, incorporando uma dimensão adicional de qualidade regulatória.
Sob essa perspectiva, uma boa regulação continuaria sendo baseada em evidências, proporcional, transparente e eficiente, exatamente como recomendam a OCDE e o Decreto 12.150/2024. Mas também procuraria compreender se seus custos recaem de forma desproporcional sobre determinados grupos, se existem barreiras regulatórias que limitam o acesso a mercados, direitos ou serviços e se diferentes segmentos da sociedade conseguem participar, em condições minimamente equitativas, dos processos decisórios.
Essa agenda pode ser operacionalizada sem ruptura institucional. A própria AIR oferece espaço para avaliações mais refinadas sobre impactos distributivos quando pertinentes. O OECD Best Practice Principles for Regulatory Impact Assessment já recomenda que os reguladores avaliem cuidadosamente os impactos das alternativas regulatórias sobre os diferentes atores afetados. Da mesma forma, os mecanismos de participação social podem buscar maior representatividade dos públicos interessados, em consonância com o OECD Best Practice Principles for Stakeholder Engagement.
A ARR pode monitorar se os efeitos previstos efetivamente alcançaram os grupos destinatários. Instrumentos de fortalecimento da capacidade institucional, como índices de maturidade regulatória, programas de capacitação e guias de boas práticas, também podem incorporar essa perspectiva de maneira gradual.
Mais do que criar novos procedimentos, trata-se de aperfeiçoar os instrumentos já existentes.
A experiência da política regulatória demonstra que sua evolução sempre ocorreu pela incorporação de novas ferramentas, e não pela substituição das anteriores. A AIR não eliminou a participação social; a ARR não substituiu a AIR; a governança regulatória não tornou dispensável a análise econômica. Cada inovação ampliou a capacidade do Estado de produzir regulações mais legítimas, eficientes e responsivas.
Talvez o mesmo esteja prestes a acontecer novamente.
Assim como a Better Regulation representou um salto qualitativo ao aproximar as decisões regulatórias das evidências e da transparência, a incorporação sistemática da análise de impactos distributivos pode representar o próximo passo desse processo evolutivo. Não para transformar a política regulatória em instrumento de afirmação identitária, mas para reconhecer que regulações de qualidade também devem ser capazes de identificar, compreender e, quando pertinente, reduzir barreiras que afetam desigualmente pessoas, empresas e territórios.
Ainda é cedo para afirmar que a Regulação Inclusiva constitui uma categoria consolidada da teoria regulatória. A prudência recomenda tratá-la, por ora, como uma agenda emergente. Mas talvez já seja o momento de iniciar esse debate. Afinal, se o propósito permanente da boa regulação é produzir decisões públicas melhores, parece natural que sua evolução acompanhe também a evolução das demandas da sociedade e o aperfeiçoamento dos próprios instrumentos de governança pública.