Sancionada no último dia 21 e publicada nesta segunda-feira (24/2)[1], com um pequeno atraso[2], a lei orçamentária anual da administração pública federal (Lei 14.303, de 21 de janeiro de 2021), embora pouco conhecida do público em geral, é a mais importante depois da Constituição (ADI 4048, Min. Ayres Britto).

É nela que estão definidos os recursos para as políticas públicas e ações governamentais que serão implementadas ao longo do ano, e seus números sempre impressionam, mostrando o gigantismo da máquina estatal brasileira. São R$ 4,7 trilhões, que, se convertidos, importam em aproximadamente U$S 860 bilhões.

E isso representa apenas a administração pública federal, lembrando-se que a federação brasileira tem ainda mais 27 administrações públicas estaduais (incluído o Distrito Federal) e 5.570 administrações públicas municipais[3], várias delas com orçamentos igualmente gigantescos, como é o caso do estado de São Paulo, o maior deles, este ano fixado em quase R$ 287 bilhões (Lei Estadual 17.498/2021).

Não obstante a relevância das inúmeras decisões acerca da destinação dos recursos públicos contidas na lei orçamentária, em regra apenas uma ou outra chamam a atenção e ocupam espaço na mídia, e desta vez não foi diferente.

Grande parte do noticiário faz referência ao valor a ser destinado ao “fundão eleitoral”[4], que ficou estabelecido em R$ 4,9 bilhões, o que tem relevância em ano com eleições para a maior parte dos cargos públicos, em especial o de presidente da República[5]. Menor do que o inicialmente previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), ainda se mostra bastante elevado, refletindo as pressões políticas em ano eleitoral, no qual as disputas por recursos se acentuam e dificultam uma gestão mais restritiva dos gastos públicos, e por consequência da observância de regras de responsabilidade na gestão fiscal. E deixa margem a que sejam feitos ajustes para atingir o disposto na LDO, uma vez que o veto presidencial ao valor inicial foi derrubado pelo Congresso.

Na mesma linha seguem outras despesas, como é o caso do reajuste dos servidores públicos, outro ponto que despertou a atenção da mídia. Há tempos sendo reivindicado, dado o longo período de restrições orçamentárias, que ao que tudo indica permanecerá inalterado, ou com ajustes de pequena monta, uma vez constatada a manutenção do valor noticiado de R$ 1,7 bilhão, sem especificação de beneficiários, que permite alguma margem de aumento.

Vê-se que o orçamento ainda continua sendo fortemente impactado por pressões políticas, o que não deixa de ser previsível, mas mantendo uma indesejável “janela” para ajustes no decorrer da execução orçamentária, deixando entrever que as informações nele contidas não serão fielmente observadas. A legítima disputa política por recursos públicos deveria se restringir à fase de elaboração orçamentária, ficando a execução destinada a cumprir o que foi estabelecido, sem novas injunções de qualquer natureza que venham a causar distorções na lei aprovada. Isso somente prejudica a segurança jurídica e todo o sistema de panejamento que a administração pública precisa para dar qualidade e eficiência ao gasto público.

Também, e excepcionalmente, neste ano, dada a repercussão em torno do tema, os valores das dotações fixados em decorrência das emendas parlamentares foram bastante noticiados.

Houve vetos que perfazem aproximadamente R$ 3,2 bilhões[6], boa parte deles em despesas decorrentes de emendas parlamentares. Montante que tem sido objeto de críticas por alegada insuficiência, sob o argumento de que deveriam ser significativamente maiores, em razão de estimativas inferiores aos efetivos gastos com despesas obrigatórias, evidenciando que haverá necessidade de ajustes ao longo da execução orçamentária[7].

Em cenários de crise fiscal, que ainda se mostra presente, a grande proporção de despesas obrigatórias, aliadas a outras de difícil redução, fazem com que as despesas discricionárias, em especial os investimentos públicos, sejam sempre os mais prejudicados. O que é ruim, pois dificulta a retomada do crescimento e recuperação, pelo que os investimentos públicos têm especial papel em fomentar. A mensagem presidencial encaminhadora do projeto de lei orçamentária destaca a preservação de investimentos públicos, detalhando, entre outros, os recursos alocados para os investimentos plurianuais em andamento, que contempla emendas parlamentares de bancada estadual[8].

Outro dado que desperta interesse é a expectativa de valor do salário mínimo, estimado em R$ 1.210, que é relevante, tendo em vista o impacto que causa nas contas públicas, especialmente em razão dos benefícios previdenciários, muitos a ele atrelados, e que representam parcela altamente significativa dos gastos públicos.

A aprovação das Emendas Constitucionais (ECs) 113/2021 e 114/2021, que tratam do regime de precatórios e instituíram postergação no pagamento de parte dos valores devidos, abriu espaço fiscal para que o orçamento mantivesse a possibilidade de pagamento do Auxílio Brasil em valores estimados em R$ 415 para 17,9 milhões de famílias[9], outro item que ocupou espaço no noticiário.

É relevante destacar que no último ano de mandato, como é o caso federal e dos estados em 2022, as limitações aos gastos são maiores, em função da legislação mais restritiva imposta principalmente pela Lei de Responsabilidade Fiscal, como aumento de despesas com pessoal, vedações a operações de crédito e recebimento de transferências voluntárias, dificultando que o gestor transfira despesas para seu sucessor, o que pode ser um freio aos excessos.

A lei orçamentária federal, por sua dimensão e importância, tem muitas informações importantes, e muito mais poderia ser objeto de reflexão, o que não caberia em um texto curto, e boa parte ficará de fora.

Importa fixar que o orçamento, para ser elaborado, depende de previsões econômicas nem sempre precisas, como crescimento econômico, inflação, câmbio, taxas de juros, cenário internacional e outros, o que é sempre um grande problema e um dos principais aspectos que impedem que a lei orçamentária seja absolutamente fiel à realidade, exigindo algum grau de flexibilidade. No entanto, há que se adotar as melhores técnicas para mitigar essas imprecisões e reduzi-las ao máximo, e assim minimizar as alterações. Afinal, os orçamentos públicos são fundamentais para a condução da administração pública, instrumentos nos quais se fundam o planejamento, a gestão, o controle e a transparência dos gastos públicos.

Há que se dar atenção a todos os princípios orçamentários consagrados em Direito Financeiro, especialmente a universalidade, a transparência e a sinceridade, sem o que o orçamento perde sua efetividade, capacidade de cumprir suas funções e condição de lei mais importante depois da Constituição. E todos perdem com isso. Como já expus anteriormente, o orçamento deve sempre refletir verdades.[10] E as especulações em torno da peça orçamentária ora publicada não colaboram para a segurança necessária que não somente o setor púbico, mas também o privado, que depende fortemente do rumo e intensidade das ações do Estado, necessitam para atuar em prol do desenvolvimento do país.

Do que se constatou, fica evidente a complexidade técnica da lei orçamentária, que se soma às dificuldades de toda ordem para sua elaboração e fazer dela um documento que reflita a realidade com exatidão. As notícias que vêm sendo divulgadas apostam em imprecisões dos números aprovados, já se cogitando de necessidade de créditos adicionais para ajustes na lei recém-aprovada, o que sinaliza um prejuízo à credibilidade do texto aprovado.

A elaboração da lei orçamentária é o foro próprio e adequado para as escolhas alocativas, muitas delas “escolhas trágicas”, para usar a conhecida expressão que dá título ao livro de Calabresi e Bobbit (“Tragic choices”, W.W. Norton & Company, 1978). Mesmo assim nem sempre é possível identificá-las com clareza, como se pode constatar, e o direito, a economia, a administração e a contabilidade públicas ainda não colaboram o suficiente para tirar a opacidade do orçamento público.

A luta pela transparência, sinceridade e efetividade da lei orçamentária é contínua, não cessará tão cedo, e a desvalorização da lei orçamentária por décadas seguidas não vai se ajustar em pouco tempo. Há que se fazer dela uma norma que dê a segurança, credibilidade e impositividade que devem lhe caracterizar. Imprevistos como a pandemia colaboraram para justificar significativas alterações na lei orçamentária nos dois últimos exercícios financeiros, mas em regra as modificações ainda têm sido frequentes, independentemente de fatores excepcionais como esse.

A importância da lei orçamentária e seu papel na condução dos destinos do país há de ser um estímulo a valorizar os esforços dos que trabalham para que essas dificuldades sejam superadas.

[1] Orçamento de 2022 é sancionado, vetos ficam em 3,18 bilhões (https://www.jota.info/jotinhas/orcamento-2022-e-sancionado-vetos-ficam-em-r318-bilhoes-24012022).

[2] A data-limite é o encerramento da sessão legislativa (Constituição, ADCT, art. 35, § 2º, III, já que não se deve começar o ano sem orçamento).

[3] https://cidades.ibge.gov.br/brasil/panorama

[4] Sobre o tema, veja coluna ‘Fundão eleitoral’, LDO e dever de transparência nos gastos públicos, publicada em 29 de julho de 2021 (https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/fundao-eleitoral-ldo-e-dever-de-transparencia-nos-gastos-publicos-29072021,.

[5] Bolsonaro deve prever fundão eleitoral de R 4,9 bi e deixar recomposição para depois. Folha/Uol, 21.1.22.

[6] Sendo 1,36 nas programações RP 8 (Resultado Primário 8 – emendas parlamentares de Comissão) e 1,82 nas programações RP 2 (Resultado Primário 2 – parte das despesas discricionárias), conforme Mensagem de Veto Presidencial.

[7] Economia precisa de R$ 9 bi para recompor gastos subestimados no Orçamento de 2022. Folha/Uol, 12.1.2022 (https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2022/01/economia-precisa-de-r-9-bi-para-recompor-gastos-subestimados-no-orcamento-de-2022.shtml).

[8] Mensagem Presidencial, pp. 37-51, onde há indicação da bancada autora, do Ministério responsável e a ação específica, permitindo conhecer os projetos acolhidos nesse ano de 2022.

[9] Congresso Nacional aprova o Orçamento para 2022. Senado Notícias, em 23.1.2022.

[10] Disputa de poder traz o orçamento impositivo de volta ao debate, publicada neste mesmo espaço em 18.4.2019 (https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/coluna-fiscal/disputa-de-poder-traz-o-orcamento-impositivo-de-volta-ao-debate-18042019).