O Supremo Tribunal Federal julga nesta semana o mérito das ações (ADIs 4916, 4917, 4918, 4920, 5038 e 5621) que questionam a constitucionalidade da Lei 12.734/2012, responsável por redefinir os critérios de partilha dos royalties e das participações especiais do petróleo.
Após mais de uma década de indefinição, o debate segue polarizado entre entes “produtores”, que defendem a concentração dessas receitas como compensação pelos impactos da atividade extrativista, e entes “não produtores”, que invocam a titularidade nacional dos recursos para sustentar sua redistribuição mais ampla.
Enquanto o debate público insiste em saber quem deve ficar com os royalties do petróleo, o problema real segue intocado. O Brasil nunca decidiu, de forma séria, como essas receitas devem ser usadas. É essa omissão, e não a disputa federativa, que explica por que uma das maiores fontes de riqueza do país tem produzido resultados fiscais tão frágeis.
Para apreender a gravidade desse vácuo institucional, é preciso revisitar a natureza jurídica dos royalties. Longe de figurarem como receitas tributárias comuns ou rendas inesgotáveis, consistem em compensações financeiras originadas pela exploração de um recurso natural não renovável.
Sob a ótica do federalismo fiscal, defendida por juristas como José Maurício Conti[1], os royalties funcionam como um mecanismo de repartição de receitas que assegura autonomia financeira aos entes. Nesse sentido, o recebimento desses recursos configura participação direta no resultado ou no produto da arrecadação. Isso significa que uma parte da receita arrecadada inicialmente por uma unidade da federação (a União) pertence, por direito constitucional, à outra.
Noutra linha, conforme baliza a doutrina pátria, com destaque para Fernando Facury Scaff[2] e Andressa Torquato Fernandes[3], a extração de combustíveis fósseis, bens minerais ou água exaure irreversivelmente as reservas brasileiras. Esse processo não constitui, entretanto, mero “uso” do patrimônio, mas configura a efetiva alienação (venda direta) de um bem público indisponível.
Sob esse prisma jurídico, por decorrerem da exploração e, em última análise, da alienação de um bem finito, estas receitas deveriam ser classificadas como receitas de capital[4], e não como receitas correntes. E por que isso importa? Veja, essa qualificação atrai a incidência da chamada “regra de ouro”, prevista no artigo 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal[5].
O dispositivo veda expressamente a utilização dessas receitas para o custeio de despesas correntes, exigindo que a conversão de um ativo natural em moeda seja aplicada, única e exclusivamente, no financiamento de despesas de capital, ou seja, obras de infraestrutura e inversões financeiras duradouras, de modo a garantir a transformação da riqueza bruta em “capital reprodutível”.
Ocorre que o regime orçamentário brasileiro não tem sido capaz de assegurar essa conversão. Na ausência de regras institucionais claras, a entrada massiva de recursos tende a produzir efeitos conhecidos na literatura como “maldição dos recursos naturais”, com a expansão “desmedida” de despesas permanentes financiadas por receitas transitórias, aumentando a volatilidade fiscal e a deterioração das contas públicas no médio e longo prazo.
Relatórios e alertas recorrentes de Tribunais de Contas (Acórdão TCU 2385/2024 e Processo TCE-RJ 103.291-1/2025) atestam que a riqueza fiscal de caráter transitório tem sido recorrentemente drenada e desvirtuada para financiar despesas correntes continuadas e de difícil reversão, tais como folha de pagamento e déficits previdenciários.
Esse comportamento não produz desenvolvimento no longo prazo; ao contrário, dilapida o legado de gerações futuras e gera armadilhas de dependência econômica para o momento em que os poços secarem.
Nesse contexto, ganham relevância os arranjos jurídico-institucionais voltados à gestão e proteção dessas rendas, especialmente os fundos soberanos subnacionais de riquezas. Esses instrumentos operam como mecanismos de estabilização fiscal, poupança intergeracional e financiamento de investimentos estruturantes, funcionando como um “dique” entre a arrecadação e o gasto público. Carentes de personalidade jurídica e adstritos ao regime jurídico da Lei 4.320/1964, constituem fundos especiais encarregados de “carimbar” e reter os excedentes extrativistas.
A experiência brasileira, contudo, é heterogênea. Fundos soberanos autênticos são modelados para operar com: i. estabilização anticíclica (os chamados rainy day funds que isolam orçamentos regionais de retrações abruptas de preço do barril internacional); ii. justiça intergeracional estrita (que bloqueia o saque do dinheiro e transforma recursos finitos em capital e poupança de longo prazo); e iii. indução macroeconômica sustentável (direciona o lucro rendido dessas aplicações à diversificação da matriz produtiva, inovação tecnológica e transição energética do território). Não existe, na perspectiva do Direito Financeiro, viabilidade de governança sem essa simbiose.
Ainda, para assegurar conformidade a esse propósito, os arranjos necessitam ser espelhados em consensos normativos e de soft law rigorosos, como os Princípios de Santiago (2008)[6], concebidos sob a tutela do FMI, e, em vertente nacional, a partir da Carta de Princípios (2022)[7] redigida pelo Fórum de Fundos Soberanos Brasileiros para estabelecer alicerces intransigíveis de compliance, gestão e accountability para fundos públicos subnacionais.
Para tanto, os resultados desses arranjos devem ser avaliados à luz de seus desempenhos. Conforme destacam Maria Paula Dallari Bucci e Murilo Gaspardo[8], a institucionalidade desses instrumentos demanda mais do que um esqueleto normativo. Requer estabilidade sistêmica, consistência na tomada de decisão e um “preenchimento jurídico” imune a personalismos e interferências políticas conjunturais.
O Fundo Soberano do Estado do Espírito Santo destaca-se como referência de maturidade na gestão de receitas de royalties, com um desenho que limita a discricionariedade por três vias: retenção obrigatória na origem (40% dos royalties e 15% das participações especiais), separação entre formulação de política pelo Conselho Gestor do fundo e gestão técnica dos ativos, esta delegada por lei a bancos de fomento locais (Banestes e Bandes), sob regulação da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), e regras rígidas que impedem o resgate do capital antes de um período mínimo de 15 anos.
Paralelamente, o cenário nacional revela arranjos com diferentes níveis de maturidade e governança. Enquanto modelos como o Fundo de Equalização da Receita de Niterói-RJ e o Fundo Soberano de Ilhabela-SP avançam na contenção de liquidez, por meio de gatilhos vinculantes e controle social paritário, outros, como o Fundo Soberano de Maricá-RJ e experiências recentes em Saquarema-RJ, apresentam maior abertura à discricionariedade, com riscos de uso expansionista.
No extremo, o Fundo Soberano do Estado do Rio de Janeiro evidencia fragilidades mais críticas[9] ao permitir o uso recorrente de suas reservas, comprometendo sua função de poupança intergeracional e indica um processo de degradação institucional na gestão dessas receitas.
Assim, caso o Supremo valide a redistribuição ampla com base na tese do patrimônio nacional, além do abalo na segurança jurídica de concessões, abre-se ainda um precedente sensível para questionar a concentração de outras receitas patrimoniais provenientes de recursos naturais, como a CFEM (mineração)[10] e as compensações hídricas (CFH/Itaipu)[11].
Se o STF fizer a balança pender para a “lógica distributiva”, observa-se o risco dessa lógica também tensionar o fundamento compensatório dessas receitas, que internalizam custos ambientais, sociais e econômicos. Mais do que a partilha em si, o risco está em repetir o padrão.
Em meio ao julgamento, o federalismo fiscal brasileiro se encontra diante de uma encruzilhada. Decidir apenas sobre a partilha, sem estabelecer parâmetros para a destinação dessas receitas, significa manter intacta a patologia do sistema. A simples redistribuição, desacompanhada de regras de governança e compliance, tende a ampliar a dispersão do risco fiscal, sem assegurar melhores resultados.
É diante da materialidade desse intrincado quadro federativo endêmico que a premente decisão emerge como um ponto de inflexão definitivo. O crivo constitucional não pode se limitar à lógica simplista de “quem ganha e quem perde”, exigindo mais que a superação da estéril celeuma sobre cotas territoriais, repasses compensatórios ou linhas geodésicas de litorais beneficiados.
Frente ao grave risco de precipício institucional, se o STF optar por ampliar a redistribuição dessas receitas sem condicionar seu uso a padrões rigorosos de governança e compliance, estará apenas expandindo, em escala nacional, as disfunções já conhecidas.
Redistribuir recursos sem regras é, na prática, redistribuir a ineficiência. O verdadeiro teste constitucional não está na partilha, mas na capacidade de assegurar que essa riqueza finita seja convertida em estabilidade fiscal e investimento duradouro. Caso contrário, teremos mais um ciclo com gastos imediatos e crise futura.
A decisão judicial, dessa forma, independente do resultado, não encerra o problema. Apenas inaugura uma nova fase, em que o diferencial competitivo estará na qualidade dos arranjos construídos.
[1] CONTI, José Maurício. Federalismo fiscal e fundos de participação. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2001.
[2] SCAFF, Fernando Facury. Royalties do petróleo, minério e energia: aspectos constitucionais, financeiros e tributários. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
[3] FERNANDES, Andressa Guimarães Torquato. Royalties do Petróleo e Orçamento Público: Uma Nova Teoria. Série Direito Financeiro. São Paulo: Blucher Open Access, 2016.
[4] De acordo com o Art. 11, § 2º da Lei nº 4.320/1964, são receitas de capital as provenientes da alienação de bens móveis ou imóveis, conversão em espécie de bens e direitos, dentre outros.
[5] Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
[6] INTERNATIONAL FORUM OF SOVEREIGN WEALTH FUNDS. Santiago Principles. London: IFSWF, 2008. Disponível em: http://www.ifswf.org/santiago-principles-landing/santiago-principles.
[7] https://fundos-soberanos.org.br/principios-brasileiros/
[8] BUCCI, Maria Paula Dallari; GASPARDO, Murilo. Mapeamento de arranjos jurídico-institucionais: um roteiro metodológico para estudos das relações entre direito e política. REI – Revista Estudos Institucionais, v. 10, n. jan/abr., p. 1–36, 2024.
[9] Couto bloqueia R$ 730 milhões para municípios aprovados no último dia da gestão Castro. Dinheiro do fundo soberano do RJ deveria ser aplicado em obras de infraestrutura, saúde e educação, mas foi liberado para obras de pavimentação em 16 cidades do RJ. Ex-governador diz que investimentos estão ‘alinhados à finalidade do fundo’ e que não assinou a liberação. https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/2026/ 04/20/couto-bloqueia-liberacao-de-r-730-milhoes-para-municipios-aprovada-no-ultimo-dia-da-gestao-castro.ghtml
[10] A Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM) apresenta uma concentração atrelada aos locais extrativistas (crateras, barragens e infraestrutura logística), de modo que apenas dois estados (Minas Gerais e Pará) respondem por cerca de 84% da arrecadação estadual do país.
[11] A Compensação Financeira pela Utilização dos Recursos Hídricos (CFH e Itaipu) possui forte vinculação territorial compensatória. No caso de Itaipu, concentram-se nos municípios diretamente impactados pela formação do reservatório e alagamento de terras (como Santa Helena e Foz do Iguaçu, no Paraná).