Todo contrato de concessão pressupõe uma equação econômico-financeira estável. Mas estabilidade, aqui, não é sinônimo de certeza: é a formalização de um conjunto de premissas – tarifas, demanda projetada, obrigações de serviço, métricas de desempenho – suficientemente robustas para sustentar décadas de relação contratual.
O problema é que, para negócios sem precedente regulatório consolidado, essas premissas não existem com a densidade necessária. O regulador é convocado a precificar o desconhecido.
É exatamente nesse ponto que o sandbox regulatório tem potencial estrutural, indo além de seu uso habitual como instrumento de inovação. Antes de ser um espaço para startups testarem produtos, o sandbox é, ou pode ser, um laboratório epistêmico para a modelagem concessória.
A ideia não é nova no plano teórico, mas permanece subexplorada na prática. O que a experiência internacional revela é que os instrumentos de experimentação regulatória e os processos de outorga de infraestrutura raramente se comunicam de forma direta. Essa é precisamente a lacuna que vale investigar e, se possível e útil, preencher.
O argumento central é simples: uma das maiores fontes de instabilidade nos contratos de concessão é a assimetria informacional na fase pré-licitatória. Quando o poder concedente não conhece com precisão os parâmetros fundamentais do negócio – custos operacionais reais, comportamento da demanda, externalidades não antecipadas – , essa ignorância se converte em risco. E risco, em contratos de longo prazo, tem preço.
O concessionário cobra um prêmio pela incerteza regulatória. Os estudos de viabilidade econômico-financeira são construídos sobre premissas hipotéticas. As cláusulas de reequilíbrio proliferam, porque o contrato original não conseguiu antecipar o que uma fase experimental teria revelado. A litigiosidade, em projetos de infraestrutura em setores novos, é amplamente documentada, e frequentemente tem origem nesse déficit de informação da fase de modelagem. O sandbox pode mitigar este problema ao transformar premissas hipotéticas em evidências empiricamente testadas, antes que o edital seja publicado.
O caso da UK Power Networks, no âmbito do Energy Regulation Sandbox da Ofgem[1], é ilustrativo. A distribuidora inglesa testou uma nova metodologia de descoberta de preços para investimentos em infraestrutura de carregamento de veículos elétricos, operando com uma derrogação temporária de condição específica de sua licença de distribuição[2]. Os dados gerados nessa fase experimental alimentarão diretamente os parâmetros do próximo ciclo regulatório RIIO[3] — o equivalente funcional à equação econômico-financeira de uma concessão.
No Japão, o sandbox nacional criado pela Lei de Medidas Especiais para Melhoria de Produtividade de 2018 foi desenhado com uma lógica explicitamente pré-regulatória: os dados coletados nas demonstrações devem ser usados nas deliberações de reforma normativa. No caso da mobilidade por patinetes, as demonstrações em ambiente controlado geraram evidências suficientes para a revisão do Código de Trânsito e a criação de um mercado inteiramente novo, com reflexos sobre futuras outorgas de serviço de mobilidade compartilhada.
No Brasil, o sandbox do ONS para o Mecanismo Competitivo de Resposta da Demanda[4] é talvez o exemplo mais direto: o operador do sistema utilizou explicitamente um ambiente experimental para desenhar os parâmetros de um mecanismo de contratação de longo prazo, com benchmarking internacional das experiências americanas e europeias. É um sandbox que precede e calibra um processo de contratação, funcionalmente análogo ao que se propõe aqui para concessões.
A lógica de aplicação varia conforme o grau de inovação do objeto concedido. Para serviços com externalidades de rede – plataformas de mobilidade, mercados de energia distribuída, serviços aeroportuários com modelos de receita acessória atípicos -, o sandbox pode fornecer três tipos de insumos críticos para a modelagem.
O primeiro é a geração de dados empíricos de demanda e custo. Em vez de projeções construídas sobre modelos teóricos ou benchmarks de mercados estrangeiros, o EVTEA pode ser calibrado com dados reais do próprio mercado local, observados em escala controlada.
O segundo é a identificação de externalidades não antecipadas. A experiência do ciclo do Sandbox.Rio com patinetes elétricos — que culminou no Decreto 57.657/2026, transicionando o sistema de experimental para permanente — revelou questões de circulação e estacionamento que precisaram ser internalizadas no regime regulatório definitivo. Essas externalidades, se não identificadas antes, teriam migrado para cláusulas de desequilíbrio contratual ou para disputas arbitrais.
O terceiro é o teste de obrigações de desempenho e métricas contratuais. Indicadores de KPI e SLAs podem ser verificados em ambiente experimental antes de serem incorporados ao edital. Evita-se o risco de fixar métricas inatingíveis, ou frouxas demais para garantir qualidade de serviço.
Há, contudo, limites que precisam ser reconhecidos. O sandbox não resolve tudo.
Para concessões de infraestrutura pesada — aeroportos, ferrovias, saneamento —, o objeto é menos plástico e os investimentos irreversíveis tornam a experimentação mais custosa ou impossível. Nesses casos, o sandbox tem escopo mais restrito: pode testar modelos de receita acessória, obrigações de desempenho específicas ou mecanismos tarifários inovadores, sem necessariamente abranger toda a modelagem concessória.
Há também o risco de captura pela fase experimental. O operador que participou do sandbox pode obter vantagens competitivas que comprometam a isonomia do processo licitatório posterior. A regra de ouro é que os dados gerados na fase experimental sejam públicos, e que a participação no sandbox não configure, mesmo que tacitamente, uma espécie de pré-qualificação informal para o certame subsequente.
Esses riscos, porém, são gerenciáveis. E o custo de gerenciá-los é inferior ao custo de lançar uma concessão em setor novo com premissas equivocadas.
A pergunta relevante não é se o sandbox e a modelagem concessória podem ser articulados. A evidência internacional mostra que sim, mesmo que de forma ainda não sistematizada. A pergunta é se o poder concedente está disposto a investir tempo de maturação regulatória antes da licitação, em vez de transferir a assimetria informacional para o contrato.
Para setores novos, onde o benchmarking internacional é inadequado e as projeções de demanda são especulativas, a resposta parece clara. O sandbox não substitui o EVTEA, mas pode torná-lo muito mais confiável.
O buraco conceitual identificado na pesquisa internacional é, ao mesmo tempo, um diagnóstico e uma oportunidade. Nenhuma jurisdição consultada formalizou o sandbox como instrumento preparatório para licitações de setores novos, com protocolos explícitos de transferência de dados para o processo de modelagem. Essa formalização poderia ser uma contribuição metodológica original – e, mais do que isso, uma boa política pública.
[1] A Ofgem (Office of Gas and Electricity Markets) é a agência reguladora oficial dos mercados de eletricidade e gás natural da Grã-Bretanha (Inglaterra, Escócia e Gales). Ela atua como um órgão governamental independente com o objetivo principal de proteger os interesses dos consumidores.
[2] V. “Charge Collective Sandbox Evaluation Report (redacted)”, relatório redigido pela UK Power Networks, maior operadora de rede de distribuição de eletricidade do Reino Unido.
[3] O próximo ciclo regulatório do modelo RIIO no Reino Unido refere-se aos novos períodos de controle de preços estipulados pela Ofgem para as empresas de rede de gás e eletricidade. O modelo RIIO significa: Revenue = Incentives + Innovation + Outputs (Receita = Incentivos + Inovação + Entregas). Ele restringe a receita das empresas monopolistas e a vincula a metas e inovações.
[4] Trata-se de um projeto-piloto estruturado pelo ONS – Operador Nacional do Sistema Elétrico em parceria com a ANEEL e a CCEE para testar mecanismos de resposta da demanda, especificamente a redução voluntária de carga em horários de pico, remunerando grandes consumidores industriais e comerciais por manterem capacidade de flexibilização disponível ao sistema. O projeto foi conduzido no âmbito de um sandbox regulatório, metodologia que permite testar inovações sob supervisão regulatória antes da edição de normas definitivas. Relatório disponível em: ONS. Nota Técnica DGL 0049/2024 – Sandbox Resposta da Demanda. Revisão pós-consulta, abril de 2025.