Em 1° de janeiro de 1995, foi editada a Medida Provisória n° 813, com o objetivo de dispor sobre a organização da Presidência da República e dos ministérios. Com a posse do novo presidente, reconfigurava-se a estrutura administrativa do governo. Seu texto, além de relacionar as autoridades que ostentariam a condição de ministro de Estado (artigo 13), definiu outras que teriam assegurados prerrogativas, garantias, vantagens e direitos equivalentes aos de ministro de Estado (artigo 24, parágrafo único). O modelo institucional do Poder Executivo passou a contar, assim, com ministros de Estado e autoridades equiparadas a ministros de Estado.
Meses mais tarde, foi apresentada perante o STF notitia criminis contra agente público que ocupava cargo submetido à aludida equiparação legal. Em sede monocrática, avaliou-se que “essa extensão meramente legal de prerrogativas próprias de ministro de Estado, beneficiando quem não ostenta essa elevada condição formal, deve ter repercussão na esfera administrativa, financeira e protocolar, não se projetando, contudo, na dimensão estritamente constitucional”.
Decidiu-se, assim, pelo indeferimento do pedido, dado que o foro especial perante o STF não recairia – justamente em razão de sua dimensão constitucional – sobre os titulares dos cargos a que a lei equiparou aos de ministro de Estado. O juízo emitido nesse julgado (PET n° 1.199-6/SP) serviu de precedente para outros casos posteriores de natureza similar (Inq QO n° 2.044-3/SC, Rcl AgR n° 2.356-7/SC).
Equiparação semelhante foi, mais recentemente, estatuída pela Lei 14.208/2021, ao instituir as federações partidárias. Cuida-se de figura jurídica composta pela reunião de mais de um partido com objetivos políticos e eleitorais. Sua criação difere da fusão entre partidos, pois implica a “preservação da identidade e da autonomia dos partidos” que passarem a integrá-la.
No entanto, determina a lei que a federação “atuará como se fosse uma única agremiação partidária”. Segundo ela, “aplicam-se à federação de partidos todas as normas que regem as atividades dos partidos políticos no que diz respeito às eleições (…), à arrecadação e aplicação de recursos em campanhas eleitorais, à propaganda eleitoral, à contagem de votos, à obtenção de cadeiras, à prestação de contas e à convocação de suplentes”. Nesses termos, contempla a legislação, além dos partidos políticos, as federações como organizações a eles equiparadas.
A equiparação legal promovida enseja, assim, inquietações sobre sua projeção em questões de índole ou dimensão constitucional. Em face da reserva constitucional de prerrogativas e restrições aos partidos políticos, cumpre avaliar seu alcance sobre as federações partidárias de modo a saber, sobretudo, se o raciocínio adotado no caso dos ministros de Estado deve prevalecer. Três aspectos relacionados ao regime constitucional dos partidos convêm ser brevemente examinados de modo a ilustrar os contornos da problemática ora ventilada.
O primeiro deles refere-se à legitimidade assegurada aos partidos para propor determinadas ações judiciais. O texto constitucional confere às agremiações partidárias poderes para, caso tenham representantes no Congresso Nacional, ajuizar ações diretas de inconstitucionalidade e declaratórias de constitucionalidade (artigo 103, VIII). A equiparação legal instituída autoriza indagar, assim, sobre a extensão de tais poderes ou prerrogativas também às federações partidárias.
Sua aplicação, neste caso, poderia ampliar ainda mais o elevado número de legitimados para propor tais ações, pois, além dos partidos, poderiam manejá-las as federações, atuando como se partidos fossem. Sob ângulo diverso, caberia arguir se a atuação da federação “como se fosse uma única agremiação partidária” limitaria a legitimidade dos partidos que a integram – a exemplo do aplicado às secções partidárias estaduais e municipais –, restringindo apenas a ela própria a propositura das ações. Evidentemente, também caberia cogitar de via interpretativa que inadmita enquadrar constitucionalmente como partido político figuras equiparadas por lei como a federação.
Outro aspecto relevante guarda relação com sua atuação parlamentar. Além da equiparação, a nova lei expressamente determina a aplicação à federação de partidos de “todas as normas que regem o funcionamento parlamentar e a fidelidade partidária”. De outra parte, a Constituição estabelece que a formação das mesas e de cada Comissão deve observar, “tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva casa” (artigo 58, §1°).
O preceito constitucional submete, portanto, a composição de importantes estruturas legislativas à representação de partidos ou blocos parlamentares. Descabe identificar as federações com os blocos parlamentares, instituto que se projeta apenas em ambiente parlamentar, submetido à disciplina própria (artigos 12 e 13 do RICD; e artigo 61 e segs. do RISF), constituído sem prazo mínimo pela deliberação das bancadas que o integram. Faz-se, portanto, indispensável avaliar se a equiparação promovida pela lei autoriza estender às federações o regime de participação proporcional em comissões e mesas diretoras atribuído aos partidos políticos.
É certo que o texto legal, nesse particular, estende às federações as normas que regem o funcionamento parlamentar dos partidos. A questão, contudo, é o alcance dessa extensão.
A atuação parlamentar dos partidos políticos encontra disciplina em níveis regimental, legal e constitucional. Cumpre saber, assim, até que ponto a equiparação legal comporta dimensão constitucional ou, de outro modo, se caberia interpretar a Constituição conforme a equiparação da lei.
Nesse particular, a proporção a ser observada para composição das Comissões e das mesas a) ou leva em conta a federação como “uma única agremiação partidária” b) ou considera a autonomia de cada um dos partidos que a compõem, tomando-os de forma independente, inclusive para reconhecer seu direito de vinculação a blocos parlamentares diferentes. Trata-se de questão que, a exemplo das anteriores, passa por definir se a extensão estabelecida em lei se projeta em patamar constitucional.
Como terceiro aspecto, impende destacar o preceito constitucional que limita o acesso ao fundo partidário e à propaganda gratuita em rádio e televisão aos partidos políticos que não atingirem a cláusula de desempenho (artigo 3°, II, da EC n° 97/2017). Não se cuida aqui de analisar a aplicação das regras legais sobre contagem de votos e obtenção de cadeiras. Estas são expressamente estendidas às federações pela nova lei.
Novamente, a questão reside em conferir dimensão constitucional à equiparação promovida em lei, emprestando a preceito da Constituição a compreensão ampliada que decorreria da inovação legislativa. Caso não seja admitida repercussão constitucional à equiparação legal, cada partido político que integre a federação deveria – para obter acesso ao fundo e à propaganda gratuita – superar individualmente os requisitos constitucionais de desempenho eleitoral. Conferir a ela dimensão constitucional, de outra parte, implicaria computar o resultado obtido pela federação como “uma única agremiação partidária” para o efeito de verificar a superação da chamada cláusula de desempenho.
Tais questões certamente não esgotam as dúvidas e preocupações que suscitam a recente inovação. Também não propõem qualquer revisão sobre o debate acerca da constitucionalidade da nova lei, decidida cautelarmente no julgamento da ADI n° 7.021/DF. Recaem, na verdade, sobre o alcance da equiparação normativa definida em lei. Colocam em evidência antiga controvérsia sobre a interpretação da Constituição a partir das soluções do legislador.
A menção no texto constitucional a partidos políticos poderia, assim, a) apanhar apenas as associações formalizadas como tal, nos termos do artigo 17 da Constituição, não se reconhecendo, portanto, dimensão constitucional às equiparações estatuídas em lei.
Ou, sob perspectiva diversa, a federação, considerada como “uma única agremiação partidária”, seria passível de b) ser enquadrada constitucionalmente como partido político, limitando – como regra geral – a atuação das entidades que a integram. Independentemente da via interpretativa que venha a prevalecer, convém seja ela aplicada de forma sistemática, uniforme e coerente. Inusitado seria acolher soluções distintas a cada disposição constitucional que alude a partidos políticos.