Acesso à justiça. Esse tem sido o principal argumento mobilizado contra a Resolução 5.343, aprovada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) em 24 de setembro deste ano, que vedou aos fundos de investimento em direitos creditórios (FIDCs) a aplicação em direitos ou expectativas de direito decorrentes de ações judiciais e arbitrais enquanto o crédito correspondente não se revestir de liquidez, certeza e exigibilidade em caráter definitivo.
Para os críticos, a norma retiraria do credor o comprador mais profissionalizado justamente no intervalo em que ele mais precisa de liquidez, o que equivaleria, na prática, a fechar o mercado de ativos judiciais [1].
O argumento é sério e merece resposta. O financiamento de litígios por terceiros é prática legítima em diversas jurisdições e pode, de fato, reequilibrar a relação entre litigantes desiguais. A pergunta que o debate deixou de fazer, contudo, é anterior: acesso à justiça para quem? A resposta não é tão trivial quanto parece [2].
Convém, antes de tudo, delimitar o objeto. A resolução não trata da cessão de precatórios regularmente constituídos, isto é, de créditos cuja existência e cujo valor já não estão em discussão. Trata de algo diferente: da aquisição de pretensões ainda em litígio. Como registrou o voto que fundamentou a norma, nesses casos o objeto da cessão muitas vezes não é um crédito líquido e certo, mas uma expectativa de recebimento condicionada ao desfecho do processo. Segundo o mesmo documento, as exposições de FIDCs relacionadas a ações judiciais somavam cerca de R$ 35,2 bilhões em julho de 2026 [3]. O que se negocia, nesse universo, não é propriamente um crédito, mas uma álea processual.
O caso das ações que pedem a revisão da remuneração de serviços prestados ao Sistema Único de Saúde (SUS) ilustra bem a diferença. Nelas, hospitais privados e entidades filantrópicas, como as Santas Casas, pleiteiam que os serviços prestados em caráter complementar sejam remunerados pela Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos (Tunep), e não pela tabela do SUS.
Segundo documento do Ministério da Saúde relatado pela Folha de S.Paulo, a pretensão esbarra em dois obstáculos de partida. O primeiro é que a Tunep serve apenas para calcular o ressarcimento devido ao SUS pelos planos de saúde. O segundo é que a União não celebra contratos com os hospitais. Essa tarefa cabe a estados e municípios, que respondem pelos contratos e convênios com as entidades privadas e pela avaliação dos serviços prestados [4]. A contratualização, portanto, não é feita pela União, e a própria Lei 8.080/1990 atribui à direção municipal do SUS a celebração e o controle desses instrumentos (art. 18, X).
Os efeitos sobre a política pública, contudo, nada têm de hipotéticos. Ainda segundo o Ministério: (i) cerca de 1.750 ações desse tipo foram ajuizadas em 2022 e 2023; (ii) a União gastou R$ 111,9 milhões com as condenações apenas em 2023; e (iii) o impacto poderia alcançar R$ 24,5 bilhões por ano, caso todos os prestadores do sistema judicializassem a questão. A pasta alertou para o risco de “desassistência em decorrência da ausência de recursos financeiros” e observou que as demandas não propõem a ampliação da oferta de serviços nem a melhoria do acesso dos usuários do SUS. Em outras palavras, o recurso público transferido por força dessas condenações não se converte, por si só, em mais leitos, mais procedimentos ou melhor atendimento.
De acordo com a mesma reportagem, o ministro Gilmar Mendes manifestou preocupação com a expedição irregular de precatórios nessas ações, em alguns casos antes mesmo do trânsito em julgado, e registrou que parcela significativa deles já não pertence às entidades hospitalares, tendo se concentrado em reduzido número de agentes econômicos. A preocupação não é isolada. Em 2025, a Corregedoria Nacional de Justiça suspendeu a expedição de precatórios sem comprovação do trânsito em julgado por varas federais do Distrito Federal, decisão depois ratificada por unanimidade pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e estendida aos demais tribunais, por violar a Resolução CNJ 303/2019, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a ordem cronológica dos precatórios [5]. Precatórios assim expedidos guardam a aparência de um crédito, mas a substância de uma aposta sobre o resultado do processo, e é essa substância, e não o rótulo, o critério adotado pela Resolução 5.343.
Note-se, nesse particular, que o retrato do credor vulnerável, o trabalhador demitido ou a vítima de um dano que precisa antecipar o que lhe é devido, não descreve esse mercado. A Constituição confere às entidades filantrópicas e sem fins lucrativos preferência na participação complementar no SUS precisamente porque elas não perseguem lucro. Quando a pretensão é cedida, o recurso público retirado da assistência sequer retorna à entidade que prestou o serviço. Esses recursos passam, em vez disso, a remunerar uma cadeia de investidores, administradores, gestores, custodiantes e consultores especializados. O SUS perde duas vezes.
Para compreender o que está em jogo, é útil recorrer a um conceito que a crise financeira de 2008 popularizou. Trata-se do modelo de originar para distribuir (originate-and-distribute). Nele, quem origina o crédito não o conserva em carteira, mas o repassa adiante, agrupado em títulos negociáveis. Como deixa de suportar o risco, perde também o incentivo para avaliar com rigor a qualidade daquilo que origina. Foi o que demonstrou estudo de referência sobre a crise do subprime, cujos autores sugerem que ativos cujo valor depende de informação qualitativa, e não de dados objetivos e padronizados, são os menos adequados à securitização [6]. Poucos ativos se encaixam tão bem nessa definição quanto uma pretensão ainda em disputa judicial, e não por acaso a Resolução 5.343 requer o trânsito em julgado, ocasião em que a incerteza dá lugar à informação objetiva.
Maya Steinitz utilizou a lógica desse modelo nas demandas judiciais em 2011. À medida que essas pretensões se tornassem transferíveis, a autora alertava que os originadores tenderiam a repassar aos detentores dos títulos os riscos decorrentes de diligência inadequada, avaliação jurídica equivocada e representação pouco zelosa. Uma bolha nesse mercado elevaria, ainda, o risco de pretensões sem mérito afluírem aos tribunais, e as pretensões, compradas e vendidas, se reduziriam a pura mercadoria [7]. Sete anos depois, a força-tarefa formada pelo ICCA e pela Queen Mary University of London reconheceu que o financiamento de disputas é capaz de transformar uma pretensão jurídica em ativo financeiro, passível de ser monetizado ou oferecido em garantia [8]. O que era hipótese nos Estados Unidos encontrou no Brasil um campo fértil para vicejar.
Há, ainda, uma sutil distinção que a crítica ignora. Financiar um litígio não é o mesmo que adquiri-lo. A restrição ao financiamento de litígios não é excentricidade brasileira. Segundo o European Law Institute (ELI), a prática permanece proibida ou muito limitada em países como Grécia e Irlanda, cuja Suprema Corte da Irlanda a declarou ilícita em 2017 com fundamento na doutrina da champerty [9]. Nos Estados Unidos, a maioria dos estados vedava a prática em 2011, por meio da doutrina da champerty, e alguns, como Delaware e Nova York, aplicavam-na especificamente contra a aquisição de pretensões com o propósito de litigar. A esse obstáculo somava-se uma regra de ética profissional, adotada por quase todos os estados, que proíbe o advogado de partilhar honorários com quem não é advogado, de modo a preservar sua independência profissional e evitar que terceiros passem a exercer controle sobre a atuação do advogado [10].
A tendência internacional, é certo, tem sido a de admitir o financiamento sob salvaguardas. Mas os princípios aprovados em 2024 pelo próprio ELI partem de uma premissa: quem financia não é parte, e a parte financiada permanece, salvo casos excepcionais, como quem toma as decisões finais sobre o processo. É essa autonomia que as salvaguardas protegem. O ELI reconhece, contudo, uma modalidade em que a premissa desaparece: a cessão, na qual o financiador assume o controle integral do litígio [11]. É essa a modalidade praticada quando um FIDC adquire uma expectativa de direito. Não há mais parte financiada a proteger, porque o financiador tornou-se a parte. A Resolução 5.343 não proíbe o financiamento de litígios. Retira dos FIDCs a forma que mais se afasta das salvaguardas que a experiência internacional consolidou.
A versão brasileira do modelo de originar para distribuir acrescenta um elemento que o modelo clássico não conhecia. Na cadeia que vai de quem estrutura a demanda ao fundo que adquire a pretensão, e deste aos cotistas e aos fundos que a recebem em cessões sucessivas, o risco desloca-se sempre para quem conhece menos o ativo. E há, ao fim dessa cadeia, um participante ainda mais distante do que o cotista, que é o juiz. É ele quem determinará o valor do ativo, sem saber que decide sobre um. O mercado conhece o preço de aquisição, a cadeia de cessões e a identidade do beneficiário final; o juiz conhece apenas aquilo que as partes escolhem revelar nos autos.
As consequências não são triviais. O controle da imparcialidade pressupõe que se saiba quem tem interesse no resultado do processo: o art. 145, IV, do Código de Processo Civil considera suspeito o juiz interessado no julgamento em favor de qualquer das partes. Se o titular econômico da pretensão permanece oculto, esse controle torna-se inoperante. Não bastasse isso, estruturas que registram o ativo por valor superior ao preço pago tendem a rejeitar acordos com deságio, ainda que economicamente vantajosos, porque aceitá-los significaria reconhecer perda em toda a cadeia. A política pública de composição de passivos judiciais perde eficácia justamente nos processos de maior valor.
Nada disso significa que a Resolução 5.343 esteja imune a críticas. Algumas delas, porém, não resistem ao texto da norma. A resolução não fecha o mercado. Os créditos definitivamente constituídos, inclusive precatórios regularmente expedidos, continuam elegíveis; a vedação alcança apenas os FIDCs e os fundos que neles investem; e o credor continua livre para ceder seu direito a quem quiser. A dispensa de análise de impacto regulatório não foi omissão, mas decisão fundamentada no Decreto 10.411/2020, que a admite para medidas voltadas à higidez dos mercados financeiros e de capitais. E a própria Resolução 2.907, que autoriza a constituição dos FIDCs desde 2001, é norma do CMN. O que a vedação faz, afinal, é recolocar o FIDC em sua função original, a de financiar a atividade produtiva por meio da cessão de recebíveis.
Essa constatação revela, no entanto, o limite da resolução, dado que ela atua no plano do mercado, e não no do processo. Ao propor uma agenda regulatória para o setor, Steinitz indicava duas frentes complementares: adaptar a regulação do mercado de capitais aos títulos lastreados em pretensões litigiosas e submeter a relação entre advogado, cliente e financiador à supervisão judicial [12]. A Resolução 5.343 percorre a primeira; a segunda permanece em aberto. A informação que o regulador passará a exigir dos fundos continuará circulando em um sistema que o juiz não consulta.
Os princípios do ELI apontam o caminho. Recomendam que a parte financiada informe a existência do financiamento e a identidade do financiador não apenas à parte contrária, mas também ao tribunal, por ser essa a forma de prevenir conflitos de interesse do julgador. Seus comentários registram, ainda, a ponderação de que a simples identificação do financiador oferece proteção limitada quando os termos do ajuste permanecem desconhecidos [13].
O passo seguinte, entre nós, é condicionar a admissão do cessionário no processo à juntada do instrumento de cessão, da cadeia de cessões anteriores, da identificação do beneficiário final e do preço efetivamente pago. A exigência não restringe a circulação de direitos. Apenas devolve ao juiz as condições mínimas para exercer o controle de legitimidade, de boa-fé e de imparcialidade que lhe compete.
Quando o processo judicial se transforma em uma mercadoria, as decisões judiciais, mais do que resolver conflitos, passam a fixar o preço de ativos financeiros. O mercado já aprendeu a precificar essa incerteza. Cabe ao direito impedir que o juiz se torne apenas mais uma variável do modelo.
[1] RAVAGNANI, Giovani; GUERRA, Gustavo; BARTHASAR, Rafael. Nova Resolução CMN e cessão de ativos judiciais como mecanismo de acesso à justiça. JOTA, 30 set. 2026, para quem, na perspectiva do setor, “fecha-se o mercado de ativos judiciais, públicos e privados”. No mesmo sentido: ABVCAP; ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE SPECIAL SITUATIONS E LITIGATION FINANCE; ANFIDC. Nota conjunta sobre a Resolução CMN nº 5.343. Valor Econômico, 1º out. 2026, segundo a qual o “cidadão lesado perde a chance de antecipar seu crédito judicial”.
[2] Cf. DAVITTI, Daria; VARGIU, Paolo. Litigation Finance and the Assetization of International Investment Arbitration. Journal of World Investment & Trade, v. 24, 2023, pp. 496-497, para quem, no contexto da arbitragem de investimentos, a apresentação do financiamento por terceiros como instrumento de acesso à justiça cumpre a função de legitimar sua conversão em classe de ativo para investidores institucionais.
[3] BRASIL. Ministério da Fazenda. Voto nº 73/2026-CMN, de 24 de setembro de 2026, §§ 12 e 13. Segundo o § 12, em muitos casos o objeto da cessão “não consiste em um crédito líquido e certo, mas em uma expectativa de recebimento”, condicionada ao desfecho de controvérsias judiciais.
[4] ALBERNAZ, Isadora; VARGAS, Mateus. Gilmar cita precatórios e risco de R$ 24 bi ao SUS e cobra STJ e STF sobre ações de hospitais. Folha de S.Paulo, 30 set. 2026.
[5] CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Corregedoria Nacional suspende precatórios irregulares emitidos por varas federais do DF. Agência CNJ de Notícias, jun. 2025; e Plenário do CNJ ratifica liminar que suspendeu precatórios irregulares. Agência CNJ de Notícias, 5 ago. 2025 (Pedido de Providências nº 0003764-47.2025.2.00.0000).
[6] KEYS, Benjamin J.; MUKHERJEE, Tanmoy; SERU, Amit; VIG, Vikrant. Did Securitization Lead to Lax Screening? Evidence from Subprime Loans. Quarterly Journal of Economics, v. 125, n. 1, 2010, pp. 307-362. As passagens referidas foram consultadas na versão de trabalho de abril de 2008 (pp. 1-2, 8 e 22-23), na qual os autores conjecturam que empréstimos com mais informação objetiva “are likely to benefit from securitization“, ao contrário dos que dependem de informação qualitativa.
[7] STEINITZ, Maya. Whose Claim Is This Anyway? Third-Party Litigation Funding. Minnesota Law Review, v. 95, 2011, pp. 1319-1321. Tradução livre de: “If legal claims are bought and sold, they become a pure commodity” (p. 1321).
[8] ICCA-QUEEN MARY TASK FORCE. Report of the ICCA-Queen Mary Task Force on Third-Party Funding in International Arbitration. The ICCA Reports, nº 4, 2018, p. 37, segundo o qual o financiamento de disputas tem “the ability to transform a legal claim into a financial asset, which can potentially be monetized or used as collateral in order to secure finance” (tradução livre: “a capacidade de transformar uma pretensão jurídica em ativo financeiro, com o potencial de ser monetizado ou utilizado como garantia para fins de obter um financiamento”).
[9] EUROPEAN LAW INSTITUTE. Principles Governing the Third Party Funding of Litigation. ELI, 2024, p. 13, com base em estudo do Serviço de Pesquisa do Parlamento Europeu. No original, a prática “remains banned or very limited in some jurisdictions such as Greece and Ireland”. Sobre a Irlanda, cf. ICCA-QUEEN MARY TASK FORCE, op. cit., p. 37, com remissão a Persona Digital Telephony Ltd & ors v. The Minister for Public Enterprise & ors [2017] IESC 27.
[10] STEINITZ, Maya. Op. cit., pp. 1286 e 1289-1292, com remissão a Hall v. State, 655 A.2d 827 (Del. Super. Ct. 1994), a N.Y. Jud. Law § 489 e à Regra 5.4 das Model Rules of Professional Conduct da American Bar Association.
[11] EUROPEAN LAW INSTITUTE. Op. cit., Princípio 3(c), que define o financiamento por terceiros como aquele em que o provedor dos recursos não é parte no litígio, mas o beneficiário é (p. 29); Princípio 10(1) e (2), segundo o qual a parte financiada deve ser, salvo em casos excepcionais, quem toma as decisões finais sobre o processo, e o financiador não deve buscar influenciar ou controlar essas decisões (p. 48); e comentários sobre o modelo de cessão, no qual o financiador assume o controle integral do litígio (pp. 14 e 62).
[12] STEINITZ, Maya. Op. cit., p. 1275, itens (4) e (5) da agenda regulatória proposta pela autora: supervisão judicial da relação entre advogado, cliente e financiador, e adaptação da regulação de valores mobiliários aos títulos lastreados em pretensões litigiosas.
[13] EUROPEAN LAW INSTITUTE. Op. cit., Princípio 5(2)(a) e (b), que recomenda a revelação da existência do financiamento e da identidade do financiador às demais partes e ao tribunal (p. 32). Os comentários registram que a revelação apenas às demais partes é insuficiente para prevenir conflitos de interesse do julgador (p. 34) e a ponderação de que a mera identificação do financiador oferece salvaguarda limitada quando os termos do ajuste não são revelados (p. 32).