O ritmo acelerado da revolução tecnológica impõe um teste constante à capacidade de resposta do Estado. Enquanto diretrizes regulatórias e políticas públicas precisam ser traçadas com visão estratégica, a execução física e operacional de infraestruturas críticas exige uma agilidade que a gestão pública direta raramente consegue imprimir.
Trata-se de um dilema de governança contemporânea: como garantir a velocidade que a inovação e o desenvolvimento econômico exigem sem comprometer a governança e o alinhamento com a política determinada?
O modelo adotado na implantação do 5G no Brasil traz respostas e resultados efetivos.
O país desenhou uma arquitetura institucional inteligente. Optou por desassociar o papel de formulação e controle — mantido integralmente sob o domínio do Estado — da função de execução operacional. Para liderar os complexos compromissos de infraestrutura decorrentes do leilão, determinou a constituição da Entidade Administradora da Faixa (EAF), uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada sob diretrizes do Ministério das Comunicações e da Anatel.
Essa solução não é fruto do acaso; foi respaldada e consolidada após rigorosa análise do Tribunal de Contas da União (TCU), além de guardar estreita sintonia com experiências internacionais maduras e com arranjos já consolidados na infraestrutura brasileira.
Sob o ângulo do Direito Público, o arcabouço normativo do 5G encontra sua principal sustentação no Acórdão 2.032/2021-Plenário do TCU. O ponto juridicamente mais relevante dessa decisão é que o tribunal não partiu do zero: ele fundamentou seu entendimento na jurisprudência criada no leilão do 4G (faixa de 700 MHz), quando o Acórdão 2.301/2014-Plenário chancelou a criação da Entidade Administradora da Digitalização (EAD).
Ao examinar o edital do 5G em 2021, o TCU registrou expressamente que a Anatel recorria a um instrumento já testado com sucesso. Por isso, o tribunal entendeu ser desnecessário reexaminar premissas jurídicas já pacificadas na época da EAD, tais como: a plenitude legal da criação de uma entidade privada para executar obrigações do certame, a não submissão direta dessa entidade às amarras formais da Administração Pública direta e a legitimidade de conselhos para disciplinar sua atuação.
Além do resgate histórico da EAD, o Acórdão 2.032/2021 estruturou garantias essenciais para o 5G:
- Destinação vinculada de recursos: confirmou a legalidade de direcionar recursos privados do leilão diretamente para a execução dos compromissos da EAF (limpeza da faixa, infovias e rede privativa), sem a necessidade de ingresso prévio na conta do Tesouro Nacional.
- Governança rígida e supervisão (Gaispi): exigiu a criação do Grupo de Acompanhamento da Implantação das Soluções para os Problemas de Interferência (Gaispi), presidido pela Anatel e composto pelo governo e pelo setor de telecomunicações, garantindo acompanhamento e rastreabilidade total dos gastos e metas.
- Mecanismos de garantia de execução: condicionou o edital à exigência de garantias que assegurassem o cumprimento dos cronogramas físicos e operacionais.
O paralelo internacional: EUA e Reino Unido em detalhe
A segregação entre regulação estatal e execução privada encontra paralelos notáveis também no exterior. Nos Estados Unidos, na transição da C-Band (3,7 a 4,2 GHz) para o 5G, a Federal Communications Commission (FCC) determinou a criação da Relocation Payment Clearinghouse (RPC), uma entidade privada e independente encarregada de receber, validar e processar os reembolsos de custos de realocação devidos aos usuários incumbentes pelos novos usuários da faixa. A RPC geriu bilhões de dólares sob supervisão estrita do regulador.
Enquanto a RPC focou em uma função predominantemente contábil e de liquidação financeira, o modelo brasileiro da EAF avançou ao englobar também a execução física e contratual de obras complexas de infraestrutura.
No Reino Unido, o processo de transição da TV analógica para a digital (Digital Switchover) adotou uma bem-sucedida arquitetura distribuída. O governo definiu a política e o órgão regulador (Ofcom) geriu o espectro. A coordenação e a comunicação com a população foram entregues à Digital UK (organização sem fins lucrativos dos radiodifusores), enquanto a infraestrutura física de 1.154 transmissores foi reengenheirada por uma empresa privada preexistente, a Arqiva. O apoio às famílias de baixa renda ficou a cargo do Digital Switchover Help Scheme, operado via contrato pela eaga plc.
A transição foi concluída no prazo, abaixo do orçamento e com 98,5% de cobertura populacional. A EAF absorveu a essência dessa cooperação, mas concentrou a liderança das frentes sob uma única governança.
Exemplos no Brasil
O Brasil já conhecia o sucesso dessa lógica em outros setores regulados. O Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) são associações civis de direito privado que executam funções sistêmicas vitais para o país sob regulação da Aneel. A diferença essencial é que ONS e CCEE são instituições permanentes, enquanto a EAF foi concebida como uma entidade temporária de missão crítica, vinculada ao cumprimento dos compromissos estipulados pelo leilão do 5G.
As experiências bem-sucedidas tanto no Brasil quanto no exterior, com o aval regulatório do TCU, mostram como esse modelo inovador traz benefícios diretos para a população. E os resultados comprovam a transformação. Em três anos, a EAF instalou mais de 4.000 quilômetros de cabos de fibra óptica na Amazônia, ao longo dos rios, evitando a derrubada de árvores, com o Programa Norte Conectado. O modelo anterior, de execução pública, havia instalado 700 quilômetros em quatro anos. Conexão de alta capacidade chegando cada vez mais rápido a famílias, empresas e serviços públicos.
Já a liberação da faixa de 3,5 GHz para uso exclusivo do sinal do 5G no país ocorreu com 14 meses de antecedência. Mais do que isso: foi feita com economia de recursos, o que acabou viabilizando o Programa Brasil Antenado, que promoveu a instalação gratuita de antenas de TV digital para mais de 250 mil famílias de baixa renda. A iniciativa segue sendo executada em 16 estados brasileiros.
O sucesso do modelo do 5G demonstra que o Estado ganha em eficiência quando direciona suas energias para a regulação, a fiscalização e a definição de prioridades públicas, confiando a execução operacional a estruturas privadas orientadas por metas rigorosas, controle técnico e entregas efetivas para a sociedade.