O novo Marco do Saneamento Básico, aprovado em meados de 2020, atribuiu à Agência Nacional de Águas (ANA) a competência para editar normas de referência ao setor de saneamento. Dentre as atribuições conferidas à ANA está o desenvolvimento de regulação sobre o regime tarifário aplicável aos serviços públicos contemplados pelo saneamento, que abrange o manejo dos resíduos sólidos urbanos (RSU).
As disposições sobre manejo de RSU contidas na mesma lei têm o claro objetivo de fazer com que os municípios brasileiros busquem estruturar a prestação desses serviços tendo em vista a sua sustentabilidade econômico-financeira. O novo marco alterou a Lei 11.445/2007 para ali dispor que a não instituição de instrumento de cobrança pelos serviços de manejo de RSU é considerada renúncia de receita. Pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o ente que renuncia receita deve compensá-la majorando ou criando outros tributos.
Assim, dentro de sua competência para expedir normas de referência, a ANA expediu no ano passado a Norma de Referência nº 1/ANA/2021, com critérios e parâmetros de definição das tarifas de cobrança pelo serviço de manejo dos resíduos sólidos urbanos, regramento essencial para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão com esse objeto.
Ocorre que determinar o quantum das tarifas ou taxas para custeio dos serviços de manejo de RSU, criar as agências que regulem esses serviços, expedir os regulamentos necessários e estruturar a cobranças desses valores não é tarefa elementar para muitos dos municípios espalhados pelo país, alguns deles dependentes da prestação regionalizada para tornar viável a prestação dos serviços de forma autossustentável do ponto de vista financeiro.
Para auxiliar entidades regionais e municipais na aplicação da norma, a ANA publicou o Manual Orientativo sobre a Norma de Referência nº 1/ANA/2021. O manual é um guia para ajudar os titulares do serviço de manejo de RSU a estruturar a cobrança pelos serviços. Com ele, a ANA vai além de fixar a norma de referência, indicando caminhos para que os titulares a cumpram de forma satisfatória. Note-se, entretanto, que as competências regulamentares dos entes subnacionais na matéria foram preservadas, tanto pela norma de referência quanto pelo manual. Caberá a cada titular do serviço, por exemplo, definir as quantidades de resíduos gerados para enquadramento das unidades na categoria de geradoras de resíduos domésticos ou a ele equiparados, ou na categoria de grandes geradores.
O manual considera as distintas formas de prestação de serviço de manejo de RSU (direta e mediante delegação, individualmente ou de forma regionalizada). Dois instrumentos de cobrança são considerados: taxas e tarifas. É clara a preferência do manual pelas tarifas. O cálculo e fixação das tarifas encontra menos barreiras à instituição e mais flexibilidade para revisões se comparados ao caso das taxas, cuja instituição está sujeita ao regime tributário. Isso não quer dizer, é importante lembrar, que o cálculo, fixação e cobrança de tarifas escape aos parâmetros da legalidade.
A fixação das tarifas deve ter por base o valor da receita requerida pelo prestador do serviço. Esta, por sua vez, deve corresponder ao montante total necessário para que o prestador consiga fazer frente aos investimentos prudentes e necessários para prestar o serviço (capex), despesas operacionais (opex) e remuneração do capital investido. Fixado este montante, o manual traz algumas alternativas para definir quanto se cobrar de cada domicílio atendido: com base no consumo de água (que o manual considera ser um bom espelho da geração de resíduos), na área do imóvel, no peso dos resíduos coletados ou na frequência da coleta.
O documento determina, ainda, que os instrumentos de cobrança devem considerar, necessariamente, o nível de renda da população atendida. Para isso, é prevista a cobrança de tarifa social e recomenda-se a adoção do Cadastro Único do governo federal para identificação dos beneficiários desta tarifa.
Com relação aos sistemas de cobrança de tarifas, o manual destaca as potenciais vantagens daquilo que chama de “cotarifação”, ou seja: a cobrança da tarifa pelo manejo de RSU juntamente com a dos serviços de abastecimento de água ou do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Nesses casos, o prestador poderia utilizar-se do cadastro já existente para a cobrança dos serviços, além de diluir os custos da estrutura de cobrança. Além disso, cobrar por dois serviços ou por um serviço e um tributo (que devem estar discriminados de forma individualizada) em uma mesma fatura teria, em tese, menor exposição ao inadimplemento. Em tese, pois não é negligenciável o risco de uma decisão judicial determinando que se dê possibilidade ao usuário de pagar as contas separadamente.
Cobrar novos tributos ou tarifas pela prestação dos serviços de manejo de RSU já foi objeto de controvérsia judicial, restando pacificado o entendimento de que sua instituição é constitucional, segundo o Supremo Tribunal Federal (STF). Mesmo confirmada a constitucionalidade, não é popular a instituição dessas cobranças. A não-cobrança, entretanto, esconde injustiça maior: o serviço acaba sendo inteiramente custeado pelos cofres públicos, sem distinção quanto a quem pode pagar mais ou menos e quanto a quem produz mais ou menos lixo.
O Manual Orientativo da ANA é apenas mais um passo num longo caminho a ser percorrido para que avancemos a uma gestão mais cidadã do lixo que produzimos. Que o amadurecimento institucional e tecnológico do setor prossiga a passos largos.