Parte integrante de uma série de iniciativas do Ministério da Economia para fomentar o mercado de crédito no Brasil[1], o Projeto de Lei (PL) nº 4.188/2021 pretende realizar uma série de mudanças legislativas destinadas a facilitar o uso e o acesso a garantias, o que pode representar um terreno fértil para a ampliação de operações financeiras; a redução do custo do crédito à sociedade brasileira; e a democratização no uso de garantias por meio de seu compartilhamento entre diversos credores. Explica-se.
Entre os mecanismos estabelecidos para tanto, o PL 4.188/21 introduz no ordenamento jurídico pátrio a figura das instituições gestoras de garantias (IGG) — entidades que têm como objetivo a prestação de serviços de gestão especializada de garantias pessoais e reais, sejam bens móveis ou imóveis. Conforme a proposta, as IGG serão responsáveis por realizar, isolada ou cumulativamente, a gestão, a constituição (inclusive o encaminhamento a registro), o monitoramento, a execução, o gerenciamento de riscos e a avaliação das garantias outorgadas, bem como o controle das operações de crédito a elas vinculadas[2].
Nesse sentido, será delegada ao Conselho Monetário Nacional (CMN) a competência para regulamentar referido serviço especializado de garantias, permitindo-o ampliar as atividades ofertadas por IGG nos termos de suas deliberações colegiadas, considerando o rol exemplificativo das atividades passíveis de serem por elas desenvolvidas[3].
Ao Banco Central do Brasil, caberá a supervisão e a fiscalização de IGG, devendo autorizá-las ao exercício das referidas atividades, nos termos estabelecidos pelo CMN, assim como submetê-las ao processo administrativo sancionador de que trata a Lei nº 13.506/2017[4].
Caso tal projeto seja convertido em lei, as instituições financeiras poderão envidar esforços exclusivamente em seu negócio principal, de aplicação de recursos para fins de financiamento, sem que tenham que arcar com determinadas tarefas, tais como a análise de garantias ou a gestão documental e administrativa de bens não de uso — o que, muitas vezes, é um limitador na oferta de novas linhas de crédito. Como efeito secundário, elimina-se barreiras de entrada, ampliando a concorrência no setor.
Pelo prisma do tomador de recursos, garante-se a utilização mais racional do ativo ofertado como garantia, evitando-se, a título de exemplo, que um bem de valor substancialmente superior à dívida seja inutilizado para novas operações de crédito que poderiam também estar por ele garantidas. Além disso, a terceirização da análise de risco dos bens outorgados evita potencial conflito de interesses, pois segrega a atividade de outorga do crédito da realização do processo de excussão da garantia.
Assim, replica-se ao cotidiano de uma pessoa física ou jurídica o que se vê, atualmente, apenas em operações do segmento “corporate”, voltadas para sociedades empresárias de grande porte, no âmbito das “operações sindicalizadas” — em que diversos credores compartilham a mesma garantia, contando com um agente imparcial intermediando as respectivas relações. Iniciativas similares de melhor utilização da garantia estão, por exemplo, na Lei nº 13.986/2020, referente ao patrimônio rural em afetação, que possibilita ao produtor rural fracionar sua propriedade rural através de regime de afetação específico para fins de garantia; e na Lei nº 13.476/2017, relativa à contratação de um limite de crédito em que os desembolsos são realizados por meio de operações financeiras derivadas, mas as garantias estão atreladas ao contrato “guarda-chuva” — a despeito de restringir a concessão de crédito a um único credor.
Quanto ao fluxo operacional, pretende-se que o funcionamento de uma IGG ocorra da seguinte forma: o cliente tomador do crédito dirige-se à referida entidade, que teve seu funcionamento devidamente autorizado pelo Banco Central, e outorga determinado bem em garantia em seu favor. A título ilustrativo, o bem é avaliado em R$ 100 mil. A IGG escolhida, assim, providenciará a constituição da garantia perante a entidade ou órgão competente, nos termos da legislação aplicável (e.g. entidades registradoras, centrais depositárias, registros públicos). Com base nessa garantia, o cliente celebrará uma operação de crédito com a instituição financeira “A” no valor de R$ 60 mil. Referida instituição, então, adere ao contrato de garantia da IGG, passando a ser a beneficiária da garantia na proporção do valor da dívida. Caso o cliente necessite de outra injeção de capital, poderá celebrar operação de crédito com garantia no valor de R$ 40 mil com a instituição financeira “B”. Para tanto, referida concessora de crédito deverá aderir ao contrato de garantia celebrado com a IGG e se torna, também, beneficiária da garantia. Isto é, ambas as financiadoras passam a compartilhar a garantia sobre o mesmo bem. Em cenário de inadimplemento pelo cliente de qualquer uma das operações, os contratos subjacentes dessas relações conterão disposições de declaração de vencimento antecipado cruzado — “cross default” — e regras de divisão dos recursos provenientes da excussão da garantia. A IGG, então, providenciará a devida excussão e distribuirá os recursos auferidos aos respectivos credores.
Nesse contexto, ao celebrar o contrato com seu cliente, a IGG torna-se titular da garantia, exercendo sobre ela as prerrogativas que lhe são outorgadas pela lei e pelo contrato em nome próprio, porém à conta e em benefício de terceiro — as instituições financeiras credoras. Há, portanto, entre a IGG e as instituições financeiras um dever fiduciário[5]. Quanto à forma de contratação, esta deverá ocorrer por meio da celebração de um instrumento público ou particular denominado de contrato de gestão de garantias a ser firmado entre a IGG e a pessoa física ou jurídica prestadora da garantia, contemplando o valor máximo do crédito, o prazo de vigência do contrato, os tipos de operações de crédito que poderão ser formalizadas, a descrição das garantias, a previsão de que o inadimplemento de uma operação financeira acarretará o vencimento antecipado de todas as demais, entre outras disposições pertinentes[6]. Referido contrato, ao prever as garantias a serem outorgadas em nome da IGG, está desobrigado[7] de conter as previsões comuns para a constituição de garantias previstas no Código Civil[8] e em outras leis extravagantes[9]. Vale pontuar, ainda, a possibilidade de o instrumento estabelecer a prestação de garantia fidejussória adicional pela IGG em favor do cliente — o que deve ser objeto de regulamentação pelo CMN[10]. Por último, no âmbito desse contrato, as IGG estão vedadas de exercer atividades privativas de instituições financeiras, praticadas à luz da Lei nº 4.595/1964[11].
De forma a se evitar qualquer tipo de contaminação da garantia em função de atitudes particulares da IGG ou de seus administradores, os bens e direitos objeto da garantia bem como o produto decorrente da excussão recebido pela IGG, constituirão patrimônio segregado e somente poderão ser utilizados para fins de liquidação das operações de crédito a eles vinculadas. Quer dizer, tais garantias não se comunicarão com o patrimônio da IGG, não responderão por qualquer obrigação desta perante qualquer terceiro, tampouco se sujeitarão a medidas de arrecadação em regimes de insolvência[12]. A IGG, inclusive, deverá manter escrituração contábil destacada por contrato de gestão de garantia, conforme regulamentação a ser editada pelo CMN, que contemplará a identificação do cliente, o bem objeto da garantia e as operações de crédito garantidas[13].
Na prática, observa-se que a medida busca racionalizar a utilização de bens para fins de outorga de garantias; conferir maior eficiência na realização de operações financeiras; valorizar o ativo objeto do acordo e ampliar os efeitos econômicos a ele relacionados, sem perder de vista — em momento algum — a segurança jurídica almejada.
Nota-se, assim, que as IGG parecem representar alternativa viável para a promoção de operações financeiras e, uma vez observados os alicerces sobre os quais foram estruturadas, têm potencial de concretizar os objetivos acima indicados. Afinal, é pacífico que as operações de crédito com garantia consagram a oferta de taxas de juros inferiores em comparação àquelas celebradas sem garantias[14].
Em síntese, espera-se que a proposta de disciplina aplicável às instituições gestoras de garantias seja aprovada em breve, de modo que competirá exclusivamente à regulamentação financeira infralegal catalisar essa grande mudança de contexto no mercado de crédito no Brasil.
[1] Outras delas são a edição da Medida Provisória nº 1.095, 27 de dezembro de 2021, que versa sobre o Sistema Eletrônico dos Registros Públicos (SERP) e atualmente segue seu trâmite legislativo para conversão em lei; e a publicação da Consulta Pública da SEAE nº 03/21 sobre o anteprojeto de lei para reforma das garantias reais, que visa alterar substancialmente o Código Civil e legislação correlata.
[2] Vide artigo 3º, §1º, do PL 4188/21: As instituições gestoras de garantia realizarão, isolada ou conjuntamente, as seguintes atividades: I – a gestão administrativa das garantias constituídas sobre bens imóveis ou móveis; II – a constituição, o encaminhamento a registro e o pleito à execução das garantias; III – o gerenciamento dos riscos inerentes ao serviço de gestão especializada de garantias; IV – a manutenção e o controle das operações de crédito vinculadas às garantias; V – a avaliação das garantias reais e pessoais; VI – a interconexão com as instituições financeiras; e VII – outros serviços autorizados em regulamento.
[3] Vide artigo 3º, §2º, do PL 4188/21.
[4] Vide artigo 3º, §3º, do PL 4188/21.
[5] A propósito, o próprio PL 4188/21 contém proposta de redação para a inclusão de um capítulo no Código Civil para disciplinar o “agente de garantia”, figura muito comum nas mencionadas operações sindicalizadas no segmento corporate.
[6] Vide artigo 5º, §3º, do PL 4188/21.
[7] Vide artigo 6º, parágrafo único, do PL 4188/21.
[8] Vide incisos I, II e III do caput do art. 1.362 e incisos I, II e III do caput do art. 1.424, do Código Civil.
[9] Vide caput do art. 66-B da Lei nº 4.728/1965; e incisos I, II e III do caput do art. 18 e incisos I, II e III do caput do art. 24 da Lei nº 9.514/1997.
[10] Vide artigo 5º, §4º, do PL 4188/21.
[11] Vide artigo 5º, §5º, do PL 4188/21.
[12] Vide artigo 8º, do PL 4188/21: Os direitos correspondentes às garantias e o produto da execução da garantia recebido por instituição gestora de garantia decorrente do contrato de que trata o art. 5º, os seus frutos e os seus rendimentos constituem patrimônio separado e incomunicável, observado que: I – não integram o patrimônio da instituição gestora de garantia; II – não respondem direta ou indiretamente por qualquer obrigação da instituição gestora de garantia, inclusive aquelas de natureza fiscal, previdenciária ou trabalhista; III – não se sujeitam: a) à arrecadação nos regimes especiais das instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil; b) à recuperação judicial e extrajudicial; c) à falência; d) à liquidação judicial; ou e) a qualquer outro regime de recuperação ou de dissolução a que seja submetida a instituição gestora de garantia; e IV – somente podem ser utilizados para cumprimento das obrigações das operações de crédito devidamente autorizadas pelo prestador da garantia.
[13] Vide artigo 11º, do PL 4188/21.
[14] As taxas anuais do crédito rotativo e pessoal sem garantia chegam a 271% e 111,2%, respectivamente, já as de crédito pessoal com garantia são de 30,5% a.a. e as do crédito imobiliário são de 9,3% a.a. Cf. BRASIL. Secretaria de Política Econômica. Ministério da Economia. Nota Informativa: Serviço de Gestão Especializada de Garantias. 20 de dezembro de 2021 – p. 1. Fonte: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/centrais-de-conteudos/publicacoes/conjuntura-economica/estudos-economicos/2021/ni-servico-de-gestao-especializada-de-garantias.pdf.