Apesar da expectativa de um andamento célere, a votação do projeto de lei que regulamenta a negociação coletiva no setor público (PL 1.893/2026) na Câmara dos Deputados ficará para agosto, depois do retorno do recesso legislativo. O projeto, que cumpre um compromisso assumido pelo Brasil perante a Organização Mundial do Trabalho (OIT) e é uma das promessas do terceiro mandato de Lula (PT) ao funcionalismo, esbarrou em divergências sobre a representação dos servidores nas mesas de negociação.
O principal ponto de discordância está no papel atribuído às associações. O texto original, enviado pelo Executivo, restringia a atuação dessas entidades às situações em que não existissem sindicatos. No início do mês, o relator, André Figueiredo, apresentou um substitutivo que amplia o espaço desses grupos, ao permitir a participação das associações em situações específicas e mediante critérios de representatividade.
A mudança gerou embate entre organizações sindicais e entidades representativas e inviabilizou a votação antes do recesso parlamentar. Ao JOTA, Figueiredo disse que continuará as negociações nas próximas semanas em busca de um texto de consenso. A expectativa é a de que o projeto seja levado a plenário só depois da segunda semana de agosto.
O PL foi enviado pelo governo em abril deste ano para regulamentar a Convenção 151 da OIT. O acordo foi ratificado pelo Brasil há mais de uma década, mas não teve implementação integral por falta de uma legislação específica que o regulamentasse. A convenção estabelece que servidores tenham direito a mecanismos permanentes de negociação com a administração pública sobre suas condições de trabalho. O projeto cria um marco legal para essas negociações, ao estabelecer regras gerais que deverão ser observadas por União, estados, Distrito Federal e municípios.
Na proposta do Executivo, as entidades sindicais têm maior centralidade no processo. O texto estabelecia que a representação sindical dos servidores públicos compreende sindicatos, federações, confederações e centrais sindicais. As associações de classe somente poderiam representar os servidores nos casos em que não existisse sindicato legalmente constituído. O mesmo critério era aplicado à licença remunerada para dirigentes classistas, em que apenas dirigentes sindicais teriam esse direito de forma automática, ficando as associações restritas às situações em que inexistissem sindicatos.
A decisão por esse recorte, segundo o governo, considera que um dos objetivos do PL é regulamentar a liberdade sindical prevista na Constituição, assegurar instrumentos permanentes de negociação e preservar a estrutura sindical existente no país. O projeto foi construído a partir de um Grupo de Trabalho Interministerial criado em 2023.
A versão desagradou associações de servidores, que consideram o projeto original um “retrocesso” e buscaram mudanças em reuniões com o relator. “O governo pisou na bola. Hoje, as associações participam das negociações. Há associações muito antigas, como a Anfip, que tem 76 anos. Algumas talvez sejam até mais representativas que os sindicatos”, afirma o presidente do Fórum Nacional Permanente das Carreiras Típicas de Estado (Fonacate), Rudinei Marques.
No substitutivo apresentado, Figueiredo buscou acomodar parte das reivindicações apresentadas. A principal alteração foi abrir espaço para que associações também possam participar das negociações, desde que preencham requisitos mínimos de representatividade e tempo de existência. O parecer dele determina que sindicatos podem convidar ou anuir com a participação de associações de caráter classista constituídas há pelo menos dez anos e que representem ao menos 25% da categoria.
O texto também criou uma exceção para magistrados e integrantes das funções essenciais à Justiça, que poderão ser representados diretamente por suas associações. Também ampliou as hipóteses de licença para dirigentes associativos, além de prever uma regra de transição para quem já exerce mandato classista.
A solução, porém, contrariou, em alguma medida, ambos os lados. As centrais sindicais avaliam que a abertura cria concorrência entre entidades que exercem funções distintas na Constituição. Já as associações consideram que a participação continua subordinada aos sindicatos e defendem igualdade de condições nas mesas de negociação.
Quem negocia?
Os sindicatos defendem que ampliar a participação de associações de classe nas mesas de negociação contraria a Constituição. Advogado da Central Única dos Trabalhadores (CUT), José Eymard Loguercio afirma que o país fez uma escolha institucional ao reconhecer a representação sindical como responsável pela negociação em 1988. Ele acompanha a Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal (Condsef) na tramitação do PL.
“As associações têm legitimidade, e isso não se discute, mas são papéis diferentes. Não parece adequado que a lei estabeleça uma participação concorrente. Ela pode prever que, na ausência de sindicato, você pode ter uma associação de classe, o que não pode é estabelecer uma condição de paridade, porque elas têm funções distintas na Constituição. É a Constituição que estabelece esse corte”, afirma Loguercio.
A Constituição, no artigo 8, estabelece a participação obrigatória dos sindicatos nas negociações coletivas de trabalho e atribui a essas entidades a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria. Com base nesse dispositivo, entidades sindicais argumentam que o texto constitucional reconhece aos sindicatos, e não às associações, a legitimidade para representar servidores públicos nas mesas de negociação.
A discussão, porém, envolve uma zona de indefinição jurídica. Isso porque a Constituição não regulamenta como deve funcionar a negociação coletiva no serviço público, deixando um vácuo legal sobre quais entidades podem representar formalmente os servidores nesses processos. Na ausência de uma legislação específica, associações nacionais de carreiras e fóruns institucionais passaram a atuar nas últimas décadas como interlocutores diretos do governo em negociações de interesse das categorias.
Em parecer jurídico elaborado a pedido da Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal (Condsef) e de outras entidades sindicais ligadas à CUT, ao qual o JOTA teve acesso, a defesa sindical argumenta que a sua interpretação é respaldada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), que diferencia as atribuições de sindicatos e associações. O parecer cita decisões em que a Corte estabeleceu que associações podem representar judicialmente apenas seus filiados e mediante autorização expressa (REs 573.232 e 612.043), enquanto reconhece aos sindicatos ampla legitimidade para defender os direitos e interesses de toda a categoria, independentemente de autorização individual (RE 883.642).
As entidades sindicais consideram ainda que, como os termos do acordo produzidos ao fim das negociações vinculam toda a categoria, e não apenas os filiados de uma entidade, somente os sindicatos teriam legitimidade para firmá-los. Também argumentam que as associações não estão submetidas às mesmas regras e responsabilidades impostas às entidades sindicais, como registro sindical, observância da unicidade e deveres de representação da categoria.
Para o advogado José Eymard Loguercio, conceder um papel concorrente às associações nas mesas de negociação enfraqueceria a representação dos servidores ao fragmentar a interlocução com o poder público e poderia abrir espaço para ingerência da própria administração na escolha de seus interlocutores.
Ele também defende que a participação permanente de associações contraria a forma como o Brasil internalizou a Convenção 151 da OIT, cuja interpretação oficial restringe o conceito de “organizações de trabalhadores” às entidades sindicais.
A avaliação é contestada pela Anfip. Para a entidade, a Constituição não estabelece de forma expressa que apenas sindicatos possam representar servidores nas negociações coletivas do setor público. Por outro lado, a Anfip se respalda no que prevê a Carta sobre a liberdade de associação em seu artigo 5º. Segundo o vice-presidente de assuntos parlamentares, Cássio José de Oliveira, o PL, se aprovado nos termos atuais, poderá restringir direitos assegurados às associações e, por isso, a entidade avalia questionar a constitucionalidade da norma no STF.
A Anfip avalia que o projeto estabelece um tratamento jurídico privilegiado aos sindicatos em relação às associações, já que o texto condiciona a participação das associações nas negociações coletivas à autorização, convite ou anuência das entidades sindicais.
Outro ponto de divergência está no que a associação considera como uma distinção entre as entidades no acesso a licenças para o exercício de mandatos classistas. Pela proposta em discussão, dirigentes sindicais que exerçam função institucional considerada relevante para a defesa dos interesses de seus representados terão direito a licença remunerada. Já os dirigentes de associações, segundo a redação atual, teriam direito apenas a licenças sem remuneração.
Como alternativa, a Anfip sugeriu ao relator que associações de caráter classista regularmente constituídas possam participar das negociações coletivas em igualdade de condições com as entidades sindicais representativas, desde que atendidos os requisitos previstos em lei. A entidade também defende que essa participação não dependa de autorização, convite ou anuência de outra entidade representativa.
Caminho do meio
O presidente do Sindicato dos Servidores da Câmara, do Senado e do Tribunal de Contas (Sindilegis), Alison Souza, defende que a legislação deveria refletir a representatividade efetiva das entidades, e não apenas sua natureza jurídica.
A entidade defende uma espécie de caminho do meio para o projeto: estabelecer que associações com pelo menos dez anos de existência e mais de 40% de representatividade possam negociar diretamente. Já aquelas com representatividade entre 20% e 40% participariam mediante convite dos sindicatos. O Sindilegis também defende que dirigentes das associações tenham direito à licença remunerada para exercer mandato classista, ainda que em quantidade proporcionalmente inferior à concedida aos sindicatos.
Negociação coletiva
A proposta em análise na Câmara institucionaliza um modelo permanente de diálogo entre governo e representantes dos servidores. O texto prevê negociação anual, ou plurianual, quando houver acordo entre as partes, estabelece princípios como boa-fé, transparência, legitimidade dos negociadores e democratização das relações de trabalho e determina a criação de mesas permanentes de negociação em cada Poder e órgão constitucionalmente autônomo. Também prevê a possibilidade de mediação quando houver impasses e define que os acordos deverão ser formalizados em termos específicos, posteriormente submetidos à análise jurídica e administrativa do respectivo ente público.
Diferentemente da negociação coletiva existente no setor privado, contudo, o projeto não cria convenções coletivas capazes de alterar automaticamente direitos ou remuneração dos servidores. Os acordos firmados nas mesas de negociação continuarão dependendo dos instrumentos legais próprios da administração pública, como projetos de lei, atos administrativos ou medidas de gestão, respeitando os limites constitucionais e orçamentários.