A função das Constituições e das leis que regem a vida política de um país não é apenas a de balizar a democracia com base nos marcos e valores do passado. As normas constitucionais e as regras do sistema político, como as que garantem os mecanismos de pesos e contrapesos com base no que se espera do futuro, também devem ser projetadas em razão da crescente complexidade do jogo partidário e do exercício do poder.

A afirmação é de um dos mais importantes juristas italianos, Stefano Rodotà, feita em palestra proferida no Rio de Janeiro em 11 de março de 2003. Civilista, professor da Università di Roma (Sapienza), político e candidato derrotado à Presidência da Itália em 2013, Rodotà, que faleceu em 2017, sabia exatamente do que falava. Conhecia as falhas do regime democrático italiano, os meandros e os interesses não confessáveis de determinados acordos entre líderes partidários e os casos de corrupção e negociações espúrias que contaminavam a legitimidade e a efetividade do sistema político italiano.

Tinha uma clara noção de que políticos, a exemplo dos juristas, também são agentes que dominam o espaço de disputa pela definição do sentido e dos significados dos textos legais que aprovam, embutindo dispositivos que os beneficiavam, inclusive no plano judicial. E estava ciente de que, se a ordem jurídica de seu país tivesse sido modernizada, o ex-primeiro-ministro Aldo Moro, o mais proeminente político italiano no pós-guerra, provavelmente não teria sido assassinado em 1978, após 55 dias de cativeiro, deixando dúvidas e suspeitas que até hoje atormentam a Itália.

No atual momento político brasileiro, a fala de Rodotà é útil para entender a iniciativa do presidente do Congresso, senador Rodrigo Pacheco (PSD-MG), de nomear uma comissão de juristas para atualizar a Lei do Impeachment (Lei 1.079), que entrou em vigor em abril de 1950. Aprovada quatro anos depois da promulgação da Constituição de 1946, essa lei foi concebida num momento delicado do país, que voltara à democracia em 1945, com a queda de Getúlio Vargas.

Após ter sido expulso do poder nesse ano, ele estava voltando à Presidência, desta vez por via democrática. Com forte presença de representantes das oligarquias estaduais, de corporações de toda natureza e de alguns líderes populistas que começavam a surgir em decorrência da urbanização do país, o Senado e a Câmara dos Deputados estavam divididos entre liberais e não liberais, entre udenistas, pedessistas e petebistas, entre varguistas convictos e fiéis eleitores do brigadeiro Eduardo Gomes.

Com 83 artigos, a Lei do Impeachment é fruto desse contexto. Ela é clara em seus artigos iniciais, que tipificam os crimes de responsabilidade comuns no Estado da época, que era bem menor, bem menos burocrático e bem menos complexo do que o de hoje. A lei também se preocupa mais com os crimes de responsabilidade no âmbito do Executivo do que no do Supremo Tribunal Federal (STF), o que é compreensível, dada a diferença de tamanho – e não de importância – entre esses Poderes.

Já com relação às normas que tratam da instrução e do rito de tramitação do pedido de impeachment, a Lei 1.079/50 as tratou de modo um tanto quanto vago e não incluiu procedimentos rígidos ou excessivamente técnico-jurídicos. Isso não foi omissão ou falha do legislador, mas uma estratégia inteligente por ele adotada. Como o impeachment é um processo essencialmente político, os congressistas sabiam que, se o burocratizassem, cada etapa da tramitação de um pedido de afastamento seria lenta e cada norma procedimental poderia ser objeto de recurso judicial, o que agravaria ainda mais as tensões institucionais, com consequências imprevisíveis.

Com a decisão que tomou, o Congresso optou pelo pragmatismo e pela prudência. Em termos práticos, deu ampla discricionariedade aos líderes partidários e aos membros da mesa do Senado. Desse modo, ao lhes conferir uma ampla margem de ação, forneceu-lhes as condições para conduzir o processo politicamente, por um lado, conforme os fatores conjunturais e o ambiente político do país, e, por outro, segundo as avaliações de cenários de riscos possíveis que podem fazer antes de tomar cada decisão. Essa é uma das razões pelas quais o pedido de impeachment, como dizia o constitucionalista Paulo Brossard – que também foi senador, ministro da Justiça e ministro do STF –, é sempre um processo lento “em demasia”, politicamente complexo e, muitas vezes, sem ter êxito “a tempo e a hora”, aprofundando crises que deveria equacionar[1].

Justificada em nome da necessidade de se adequar uma lei de 1950 aos parâmetros da Constituição promulgada em outubro de 1988, o que é um argumento sensato, a criação da comissão de juristas foi devida a dois fatores de ordem política. O primeiro deles é o fato de que, pela ordem jurídica em vigor, o presidente da Câmara dos Deputados tem o poder exclusivo e absoluto de deferir ou indeferir o pedido de afastamento. No primeiro caso, o processo é enviado para o Senado e começa a tramitar. No segundo caso, um pedido indeferido pode ser objeto de recurso ao plenário, que tem poderes para derrubar a decisão.

O problema é que, se o presidente da Câmara engavetar o pedido, simplesmente nada acontece – e isso lhe dá enorme poder de barganha. Veja-se, nesse sentido, o deputado Arthur Lira (PP-AL), vinculado ao notório centrão. Após barganhar cargos e verbas com o chefe do Executivo, há pelo menos um ano ele mantém engavetados mais de cem pedidos de impeachment contra Bolsonaro.

O segundo fator responsável pela criação de uma comissão para estudar mudanças na Lei 1.079/50, com seis meses para terminar seu trabalho, foi o relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) do Senado. Entre outras conclusões sensatas, em razão, principalmente, do aumento do tamanho e da complexidade da máquina governamental e dos novos tipos de crime de responsabilidade advindos das novas tecnologias.

O relatório recomendou enfaticamente a aprovação de um projeto de lei que estabeleça um prazo de até 30 dias para que o presidente da Câmara se manifeste sobre cada pedido de afastamento recebido. Caso esse projeto seja aprovado, vencido o prazo dos 30 dias o presidente teria obrigatoriamente de deferir ou indeferir o pedido, o que acaba com o poder de barganha entre o presidente da Câmara e o chefe do Executivo, tornando mais delicada a situação política deste último.

Até agora, poucos foram os integrantes da comissão nomeada pelo presidente do Senado que se manifestaram a respeito das ideias que apresentarão e das propostas normativas que farão. São operadores jurídicos sérios e respeitáveis. Um deles, o ministro Ricardo Lewandowski, do STF, tocou justamente no que disse acima a respeito da estratégia adotada pelos legisladores da Lei 1.079/50, que trataram o rito de tramitação de um modo não excessivamente técnico-jurídico. Em linha contrária, o ministro, meu colega de cátedra na USP, manifestou-se a favor da inclusão, numa nova Lei do Impeachment, de medidas que fortaleçam o princípio do contraditório, o direito à ampla defesa e o devido processo legal. A lei em vigor não nega esses direitos, mas a meu ver esta não é a questão básica.

O ponto central é o risco de conversão de um processo de natureza política, com réu político, e que tramita numa casa essencialmente política, em uma espécie de processo judicial, em moldes próximos dos que são julgados pelo Judiciário. No sistema de freios e contrapesos, de checks and balances, este Poder sempre foi mais técnico do que o Legislativo. É sobre isso que os membros da comissão terão de refletir.

Evidentemente, a Lei 1.079/50 tem de ser modernizada e atualizada. Mas, se a conversão de um processo político num processo jurídico em tramitação no Legislativo vier a ocorrer, o pedido de afastamento de um presidente da República ficará ainda mais lento, deixando de funcionar “a tempo e a hora”, para retomar as palavras de Brossard. E ainda correrá o risco de acabar sendo judicializado a cada etapa de sua tramitação, gerando assim novas tensões no relacionamento entre Legislativo e Judiciário. Trocando em miúdos, a modernização dessa lei é benéfica, desde que os procedimentos do rito de impeachment não sejam engessados demais.

Decorre justamente daí a advertência de Stefano Rodotà: se a função das Constituições e das leis que regem a vida política não é só balizar a democracia com base nos marcos do passado, devendo também projetar as normas constitucionais e as regras do sistema político com base no que se espera do futuro, como disse ele, engessar um processo que é político, por sua natureza, tem tudo para multiplicar problemas, em vez de resolvê-los. E isso pode enfraquecer as estruturas democráticas, como ocorreu na Itália durante as décadas de 1960 e 1970.

[1] Cf. Paulo Brossard de Souza Pinto, Aspectos da responsabilidade política do presidente da República, São Paulo, Saraiva, 1992. Essa edição foi lançada em meio ao processo de impeachment do então presidente Fernando Collor de Mello. A edição original é de 1965 e foi publicada pela Editora Globo.