As concessões e PPPs tem sido percebidas como um importante meio para atingir a meta de universalização do saneamento até 2033. Somente nos últimos 12 meses, por exemplo, foram realizados leilões nos estados de Pernambuco, Goiás, Pará, e Santa Catarina; e há perspectiva de que ainda ao longo de 2026 sejam realizadas licitações para sistemas de saneamento localizados nos estados do Rio Grande do Norte, Ceará, Rondônia, Paraíba, entre outros. Porém, para garantir o sucesso de tais projetos, além da modelagem e capacidade de investimento dos agentes privados, precisamos também debater sobre um aspecto que tem sido esquecido: a regulação do setor, marcada por grandes particularidades.
Ao contrário de outros setores que já convivem há mais tempo com concessões e PPPs e são caracterizados por uma centralização da atividade regulatória em uma única agência estadual ou federal, o setor de saneamento é marcado por uma regulação difusa. A Agência Nacional de Águas (ANA) produz apenas normas de referência, que se tornam vinculantes dos agentes do setor somente se, e na medida em que, sejam incorporadas pelas agências reguladoras locais competentes ou ocorra o uso de recursos federais para financiar a execução dos serviços, conforme prescrevem os arts. 25-A e 50, da Lei Federal n.º 11.445/2007. A agência reguladora competente para editar atos normativos, inclusive para fins tarifários, e exercer a efetiva fiscalização é a agência local escolhida pelo titular dos serviços, conforme art. 23, §1.º, da mesma Lei Federal n.º 11.445/2007. Nesse cenário juntam-se à ANA, atualmente, 85 agências estaduais e municipais[1]. Esse número excessivo de agentes reguladores cria dificuldades próprias, que precisam ser debatidas, pois influenciam as chances de sucesso dos projetos.
Em primeiro lugar, tal multiplicidade de agentes é cenário perfeito para o surgimento de conflitos de competência, gerando insegurança não apenas quanto a qual regra deverá ser observada pelo futuro concessionário, como também sobre qual agência detém poderes de fiscalização. Isto, inclusive, já tem se verificado na prática. No estado de Pernambuco, por exemplo, tramita processo judicial entre a agência estadual e uma agência municipal, com ambas pretendendo ter competência exclusiva sobre determinado domínio territorial[2]. Por sua vez, é evidente o quanto tal incerteza é prejudicial não apenas aos futuros concessionários, mas aos próprios projetos, afinal, o risco regulatório é um dos principais riscos em projetos de infraestrutura, ainda mais aqueles de longo prazo, como é o caso das concessões e PPPs. Estabilidade e clareza acerca dos aspectos legais são condições fundamentais ao bom desenvolvimento de um projeto de infraestrutura[3], de forma que tamanha insegurança jurídica não é nada favorável.
Nessa linha, seria importante que as agências e titulares do serviço buscassem uma uniformização regulatória, com vistas a garantir previsibilidade diante desse cenário de regulação extremamente pulverizada. De preferência, centralizando a regulação e evitando a convivência entre múltiplas agências. Mas, caso isso não seja possível, uma solução mitigadora pode ser a celebração de instrumentos de delegação de competência, como acordos de cooperação, através dos quais sejam repartidas de forma mais objetiva e clara as competências das autoridades reguladoras, conferindo maior previsibilidade à atuação das agências e diminuindo a possibilidade de conflitos regulatórios futuros.
Outra consequência negativa dessa regulação excessivamente difusa é a ausência de uniformização de padrões regulatórios. O sucesso de concessões e PPPs está diretamente relacionado à existência de governos capazes, esses entendidos como governos qualificados, que são aptos a formular e planejar políticas públicas, induzir comportamentos em agentes privados mediante a criação de espaços colaborativos, garantir uma fiscalização eficiente e efetiva da execução das tarefas, e tudo isso cultivando um ambiente indutor de previsibilidade, em que as regras são amplamente conhecidas e respeitadas[4]. Ou seja, o sucesso das futuras concessões e PPPs está diretamente atrelado a estruturas de fiscalização eficientes e qualificadas, dotadas dos recursos humanos, financeiros e operacionais necessários.
Ocorre que, quando se observa as agências reguladoras estaduais e municipais, o que se nota é que elas possuem desempenho aquém do ideal, inclusive porque em muitos casos sequer dispõem de recursos financeiros suficientes para lhe permitir desempenhar suas atividades como gostariam. Em estudo recente, Eduardo Jordão, Lucas Thevenard e Bernardo Schwaitzer[5] fizeram um levantamento sobre 29 agências reguladoras estaduais. Em que pese as agências tenham, de forma geral, apresentado bons níveis de autonomia, verificou-se um certo déficit no que diz respeito à governança, sendo frequente, por exemplo, a ausência de previsão legal ou regulamentar acerca de temas importantes como agenda regulatória e análise de impacto regulatório; sob a perspectiva orçamentária, embora a maioria tenha demonstrado um saldo positivo entre receitas auferidas e despesas realizadas, 12 das 29 agências estudadas possuíram saldo negativo, o que pode levar a uma maior dependência e consequente ingerência do poder executivo. Em resumo, em que pese seja possível encontrar diversas agências estaduais com bons índices de maturidade institucional, também são diversas aquelas agências locais que apresentaram índices abaixo do adequado, demonstrando uma falta de uniformidade entre as agências locais.
Assim, se desejamos o sucesso das concessões e PPPs no setor de saneamento, o desenvolvimento das agências reguladoras locais é ponto que não pode sair da agenda, sendo preciso que reflitamos sobre formas de fortalecer a maturidade institucional das agências reguladoras locais, dada a regulação descentralizada que marca o setor.
[1] Para acessar o levantamento da ANA de todas as agências infranacionais, ver: https://www.ana.gov.br/saneamento/agencias-infranacionais. Acesso em 24/04/2026.
[2] Trata-se do processo judicial n.º 0002419-95.2022.8.17.3130, que tramita perante o TJPE, e está disponível para consulta pública
[3] YESCOMBE, E. R. Princípios do Project Finance. São Paulo: Contracorrente, 2022, pp. 475-479
[4] LAZZARINI, Sérgio Giovanetti. A privatização certa: porque as empresas privadas em iniciativas públicas precisam de governos capazes. São Paulo: Penguin, 2023, pp. 101-131.
[5] JORDÃO, Eduardo; SCHWAITZER, Bernardo; THEVENARD, Lucas (coord). Agências Reguladoras Estaduais – pesquisa empírica sobre sua maturidade institucional. São Paulo: Juspodivm, 2025